摘要：在当事人和解的公诉案件诉讼程序中， 公安机关对于达成和解的案件只能向检察机关提出从宽处理的建议， 无撤销案件的权力， 实务中已经出现公安机关对轻微刑事案件和解撤案的情形。文章认为以全面深化司法体制改革为契机， 应当对公安机关撤销轻微刑事和解案件予以认可和规范， 与检察机关不起诉制度一同成为审前分流程序， 为构建公正高效的诉讼制度提供支持。
关键词：刑事和解； 撤销案件； 程序分流；
2018年10月26日修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》 （以下简称《刑诉法》） 第一百八十二条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实， 有重大立功或者案件涉及国家重大利益的， 经最高人民检察院核准， 公安机关可以撤销案件。”由此， 刑诉法认可的审前分流程序除了检察机关的酌定不起诉和附条件不起诉外， 还增加了公安机关撤销案件的情形。鉴于我国的刑事诉讼构造中的警检关系， 以及在当前乃至今后一段时间内案多人少的矛盾仍旧十分突出的局面下， 公安机关对于轻微刑事案件和解撤案能否作为审前分流程序， 为构建公正高效的诉讼制度体系提供有效支撑， 并被立法机关确认、规范， 仍有一定的研究价值。
一、轻微刑事案件和解撤案现状
称轻微刑事案件， 仅指自诉案件中“可公诉可自诉”的案件， 即被害人有证据证明的轻微刑事案件。依据刑诉法的规定， 如果此类案件由公安机关受理并立案侦查， 对于符合刑事和解条件并在侦查阶段和解的， 公安机关只能向检察机关提出从宽处理的建议。如果案件由人民法院受理， 人民法院可以进行调解， 在判决宣告前， 自诉人可以同被告人自行和解或者撤回自诉。同样的案件， 选择公诉程序与选择自诉程序对于犯罪嫌疑人 （被告人） 来说， 后果截然不同。如果由公安机关立案侦查、移送审查起诉， 即使被判处缓刑乃至定罪免刑， 也会背上罪犯的标签；如果由人民法院直接受理， 双方和解后， 自诉人撤诉， 人民法院则不再处理。同样是和解的刑事案件， 适用公诉程序与适用自诉程序的结果对犯罪嫌疑人 （被告人） 来说， 却是罪与非罪的天壤之别。
公安机关对于部分刑事和解案件的撤销， 从各地开始探索刑事和解制度至今， 一直持续了多年。尽管2012年刑诉法明确规定了公安机关对于达成和解协议的案件可以提出从宽处理建议， 无撤销案件的权力， 但是却没有打压公安机关对此类案件撤销的热情。据统计， H省X市在2014年至2016年的三年中， 因刑事和解而撤销案件550起， 其中含故意伤害案 （轻伤） 542起， 故意损毁财物案4起， 诈骗案2起， 交通肇事案1起， 危险驾驶案1起。从数据上看， 故意伤害案 （轻伤） 占了绝对优势， 这与该省自2014年1月1日起实施的《办理伤害案件实施细则》 （以下简称《细则》） 有一定的关系。例如， 该《细则》明确规定了对于达成调解的轻伤害案件， 受理后未立案的， 可以不予立案；已经立案的， 可以撤销案件。有学者对广东省公安机关刑事和解的运行情况进行了实证调研， 其中交通肇事案、故意伤害案、盗窃案三类案件占刑事和解案件的比例为90.68%, 并且达成刑事和解后的案件处理结果中， 提出从宽处理建议的占28.4%, 撤销案件的占62.7%.[1]由此， 在广东地区， 一半以上的刑事和解案件在侦查阶段被撤销， 并且公安机关对只有不到三成的刑事和解案件严格遵守了刑诉法的规定， 即向检察机关提出从宽处理的建议。有论者调研了山东省的某些区县公安机关在侦查阶段刑事和解的情况， 显示因和解撤案的比例为54%, 向检察机关提出从宽处理建议的占45.6%.[2]以轻伤害案件为例， 根据笔者的调研情况， 因和解撤案的情形中， 在当事双方达成和解协议的同时， 被害人也向公安机关出具了撤销控告的申请。被害人之所以向公安机关表达撤销控告的意愿， 与得到犯罪嫌疑人的赔礼道歉、可观的赔偿数额有绝对的关系。而犯罪嫌疑人之所以愿意对被害人作出高额赔偿， 是想以此取得被害人的谅解并期望在刑罚上获得宽宥。有学者对于刑、民责任的转换进行了论证， 认为“刑、民事责任的划分并非绝对的， 而是存在实质的模糊地带……在此种情况下， 承认民事责任影响部分犯罪的罪与非罪， 有利于实质正义的实现。”[3]以X市10起故意伤害案件 （轻伤） 中被害人的住院天数、医药费用、赔偿费用为例， 10名被害人平均住院治疗17.5天， 平均医药费用1.46万元， 平均获赔6.68万元。如果不是双方和解而是通过法院判决赔偿， 被害人无论如何也得不到比医药费高这么多倍的赔偿。
二、轻微刑事案件和解撤案在实践中存在的问题
从各地制定的规则来看， 轻微刑事案件和解撤案主要针对的是轻伤害案件， 对于此类案件的撤销， 实务中暴露出一些问题， 这在2012年刑诉法确立刑事和解制度后尤为明显。
（一） “守法与不守法”导致的不公
以H省为例， 尽管该省制定了《细则》， 允许对和解的伤害案件撤销。但是据笔者了解， 在该省公安机关内部， 对于是否适用《细则》的态度就不一致。有的侦查员认为， 应该严格按照刑诉法的规定， 对于达成和解的刑事案件不能撤案。有的侦查员认为， 虽然刑诉法没有规定可以撤案， 但是既然省级权威部门有规定， 将案件撤销也算是有依据， 况且， 在《细则》没有出台前， 也一直有和解撤案的情形存在。对于相似情形的和解案件， 有的撤案而有的没有撤案， 对于没有撤案的那部分犯罪嫌疑人来说， 肯定是不公平的。这种差别待遇， 难免让公众产生怀疑， 那些因和解而撤案的背后， 或多或少有金钱因素、人情因素的左右， 这些个案无疑会降低司法公信力、损害刑事司法的权威。
（二） 被害人的“坐地起价”和犯罪嫌疑人的“花钱买刑”
在当事双方达成和解的过程中， 往往不是如想象中那么顺利， 其中的和解过程也是双方为自己的利益最大化而进行博弈的过程。作为被害方来讲， 除了想得到对方的赔礼道歉外， 还期望得到尽可能多的金钱赔偿。事实上， 有些案件的发生， 被害人也存在一定的过错， 虽然在案件中其是被害人， 但是在道义上， 被害人不一定就是“好人”.有些被害人正是抓住犯罪嫌疑人想让出具谅解书的心里而漫天要价， 这种情况甚至连办案的侦查人员、检察人员看来都觉得过分。对于有些嫌疑人来说， 为了得到被害人的谅解， 表面上愿意和解作出赔偿， 实际上不知悔改， 以“大不了赔点钱”的心态藐视法律。这种情况下， 即使双方达成了和解协议， 公安机关也不宜撤案， 否则有违刑事和解的目的。
（三） 撤销案件后是否还需转治安案件处理
以X市公安机关三年中因和解而撤销的542起故意伤害案为例， 其中有182起案件的犯罪嫌疑人被采取了刑拘措施， 撤案后有37起案件被转为行政案件， 对撤案的犯罪嫌疑人处治安拘留与刑拘期限折抵， 占比约为20.3%.有19起案件的犯罪嫌疑人未被采取限制人身自由的强制措施， 其中14起案件的犯罪嫌疑人在撤案后被转为治安拘留， 有5起案件在撤案后被转为行政案件， “犯罪嫌疑人”被处罚款。相比来说， 另外361起案件的犯罪嫌疑人在撤案前既未被采取限制人身自由的强制措施， 在撤案后也没有被行政处罚， 占据的比例约为66.7%.这其中的差别， 均为办案单位自由裁量的结果， 其合理性有待商榷。在该省出台的《细则》中， 也未明确在和解撤案后是否需要转治安案件处理。
（四） 当事人反悔后的问题
在双方达成和解协议后， 一般不会出现反悔的情况。如果此时公安机关已经将案件撤销， 被害人反悔， 向法院提起刑事自诉， 法院该如何应对？被害人坚持要追究加告人的刑事责任， 法院还应受理吗？
H省出台的《细则》中规定：“公安机关依法调解并履行完毕的伤害案件， 当事人反悔的， 不再改变原处理决定， 告知当事人可以依法向人民法院起诉。”很显然， 根据该规定， “告知当事人可以向人民法院起诉”中的“当事人”仅指被害人。公安机关将案件撤销后， 若被害人反悔， 公安机关不再改变撤案的决定， 而是告知被害人可以向人民法院起诉， 将“皮球”踢给了人民法院。
三、轻微刑事案件和解撤案未被立法机关认可的原因分析
在各地开始探索刑事和解制度时， 已经出现了公安机关对于轻微刑事案件和解撤案的情形， 这在北京、广东、江苏、安徽、浙江、河南等地普遍存在。2012年刑事诉讼法虽然专章规定了刑事和解程序， 并明确了公安机关对于刑事和解的案件提出从宽处理建议， 却没有认可撤案的权力。既然实践中普遍存在轻微刑事案件和解撤案的情形， 并且暴露出了一些问题， 那么， 为什么立法机关没有认可？笔者认为， 应由如下原因所致：
（一） 公安机关在刑事诉讼中的定位
尽管在刑事诉讼中公安机关承担侦查、拘留、执行逮捕、预审并且执行部分刑罚的职能， 但其性质仍是行政机关。而关乎公安机关在刑事诉讼中地位的， 就是侦查的目的。
鉴于我国刑事诉讼构造的特殊性， 公安机关作为侦查机关有相当的独立性， 侦查目的应体现到实体和程序两个层面， 实体目的是查明犯罪事实、收集证据、查获犯罪嫌疑人， 程序目的是为提起公诉做准备， 二者缺一不可。在现行《刑诉法》中， 除了第十六条、第一百六十三条、第一百八十二条外， 公安机关无撤销案件的权力。对于刑事和解的案件， 只能向检察机关提出从宽处理的建议。既然侦查的程序目的是为提起公诉做准备， 那么如果由公安机关决定撤销轻微刑事和解的案件， 在侦查阶段将这部分案件从刑事诉讼中分流， 赋予公安机关对于可公诉可自诉的案件实体处理权的“准司法”功能， 并由检察机关进行监督， 不仅有助于提高诉讼效率， 还能节约有限的司法资源， 并使被破坏的社会关系尽快得到修复， 也能使当事双方尽早摆脱诉累。犯罪嫌疑人在刑事和解中已经认罪悔罪， 并支付了相应的“惩罚性赔偿”, 得到了被害人的谅解。对于这类轻微的刑事和解案件， 如若公权力一味的予以刑事追究， 除了增加罪犯的数量， 对社会、对国家能起到多少积极作用呢？
（二） 酌定不起诉制度的影响
根据刑诉法的规定， 检察机关对于情节轻微不需要判处刑罚或者免除处罚的， 可以作出不起诉决定。在2012年修改刑诉法的时候， 增加了附条件不起诉的规定。应当说， 立法机关对于审前分流程序的态度是明确的， 行动也是积极的， 附条件不起诉制度的确立就是例证。但是关于在侦查阶段将案件分流的情况， 除了新增加的对于犯罪嫌疑人自愿如实供述犯罪事实， 有重大立功或案件涉及国家重大利益的， 经最高检核准， 公安机关可以撤销案件外， 其他撤案情况未进入立法机关的视线， 从而也使立法与实践脱节的局面一直没有得到化解。作为我国的基本法律之一， 刑诉法应当具有的权威， 被各地自行制定的规则“侵蚀”了。那么， 被立法机关寄予厚望的审前分流程序---“酌定不起诉”和“附条件不起诉”制度， 究竟在实践中发挥了多少作用？有学者统计了2013-2015年全国检察机关酌定不起诉的适用率分别为3.7%、3.8%、3.9%, 并将其评价为该制度的适用现状远未达到设计初衷。[4]造成其适用率低的原因是多方面的， 既有适用的审批程序复杂的原因， 又有不起诉率、绩效考核的压力， 且实务中不乏对于符合酌定不起诉条件的案件， 甚至是符合法定不起诉条件的案件， 检察机关也会建议公安机关撤案， 这种游离于法定程序之外的隐形程序还具有相当强的“生命力”.
未来立法机关可能会扩大附条件不起诉案件的范围， 来进一步完善审前分流程序。但是， 从目前司法实践来看， 在现有的司法体制框架下， 将审前分流程序的重任寄希望于检察机关的酌定不起诉和附条件不起诉， 其效果是相当有限的。值得注意的是， 对于公安机关因刑事和解而将案件撤销的情形， 检察机关基本是默许的， 这从部分地区检察机关参与制定轻伤害案件地方规则的角度能得到印证。
（三） 权力过大的质疑
在刑事诉讼中， 公安机关在行使侦查权时， 几乎拥有不受外部制约的强制措施， 除了逮捕措施由检察机关批准外， 其他强制措施如刑事拘留、搜查、扣押、技术侦查等， 均由内部审批完成。这导致理论界对侦查权的研究很大部分是围绕着如何控制和监督进行的， 无论是检警一体化 （含结构的一体化和职能的一体化） 的论调， 还是建议引入法院的司法审查机制 （令状主义） , 意在对侦查机关容易侵犯公民合法权益的强制措施纳入外部审批和监督的渠道， 如若再赋予公安机关对此类案件的撤销权， 势必让反对者质疑。事实上， 对于轻微刑事和解案件的撤销， 同样也可以予以监督， 而不能因噎废食， 无视公安机关在侦查阶段将案件分流的社会价值和效率价值， 进而一概否认其对刑事案件的实体处理权。
四、轻微刑事案件和解撤案的规制路径
（一） 应赋予公安机关对于轻微刑事案件和解撤案的权力
应在立法上明确赋予公安机关对于轻微刑事案件和解撤案的权力， 消除立法与实践的错位现象。从国家层面来看， 有利于提高刑事诉讼效率， 节约司法资源；从被害人角度来看， 此类案件的撤销， 尊重了被害人的主体地位；从犯罪嫌疑人角度来看， 体现了刑罚的谦抑性；从法律基础来看， 此类案件本身就属于可公诉可自诉的案件， 在侦查阶段和解后， 被害人提出撤销控告的， 可以将案件在侦查阶段撤销， 拓宽我国刑事诉讼中的审前分流程序。
对于自诉案件中“可公诉可自诉”的案件， 在有明确的被害人时， 如果双方在侦查阶段达成和解协议， 并且被害人自愿撤销对犯罪嫌疑人的控告， 侦查机关在确认和解协议的自愿性、合法性后， 可以撤案。结合各地制定的规则， 对于以下案件， 即使双方和解， 也不能撤案：犯罪嫌疑人在5年内曾经故意犯罪的；雇凶伤害他人的；涉及寻衅滋事的；涉及聚众斗殴的；多次故意伤害他人身体的。对具有这些情形的犯罪嫌疑人， 因其主观恶性大、性质严重、屡教不改等， 即使双方达成和解并取得被害人的谅解， 也不能撤案。
（二） 建议出台刑事和解赔偿数额的参考标准
针对被害人“坐地起价”的情况， 各地可以出台一些意见对刑事和解案件的赔偿标准予以指引， 比如赔偿数额不宜超过因民事诉讼而能判赔数额的5倍。在双方愿意和解却因为被害人漫天要价而没有谈拢的情况下， 可以适用参考标准。在被害人对案件的发生有过错时， 如果犯罪嫌疑人确实没有能力满足被害人的要求， 但是愿意在参考的赔偿区间内赔偿， 可以此标准作为参考促成双方和解。
（三） 撤案后的行政处罚问题
在公安机关撤销案件后， 是否需要转治安案件处理？对此不能一概而论， 从办理治安案件的角度来讲， 双方达成调解协议并履行完毕的， 公安机关可不予处罚。刑事案件撤案后， 如果嫌疑人在撤案前被羁押的， 撤案后可转为治安案件处理， 与羁押日期折抵；如果没有被羁押， 撤案后可不用转为治安案件。
（四） 撤案与自诉程序的衔接
赋予公安机关在侦查阶段对于轻微刑事案件和解撤案的权力， 从国家层面来将意在提高刑事诉讼的效率价值。公安机关对此类案件的撤销， 是犯罪嫌疑人在取得被害人谅解， 由被害人向公安机关提出申请的， 故应将撤案与提起自诉时“撤回自诉”的效力相同， 如果被害人反悔， 又向人民法院起诉的， 人民法院应不予受理。
五、结语
在审判程序改革已经简化到极致的情况下， 审前程序分流的地位和价值应该得到重视， 从源头上将一些没有必要坚守国家刑罚权的案件在审前程序中分流， 使有限的司法资源能集中解决较严重、疑难复杂的案件。而公安机关对于轻微刑事案件和解撤案的探索， 从审前分流程序的角度来讲， 是一种制度创新。但是从全面推进依法治国的背景来看， 在立法机关没有认可的情况下， 损害的是刑事司法的权威， 这势必与新时代的法治理念相悖。这种法律规避“实际上也无时无刻在重新塑造着我们国家的法律， 更重要的是这种塑造是国家制定法无法抗拒的”.[5]公安机关对于轻微刑事和解案件的撤销亟待立法机关的认可与规范。
参考文献
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[3]李会彬。刑事和解制度的理论基础新探---以刑、民事责任转化原理为视角[J].法商研究， 2015 （4） .
[4]郭烁。酌定不起诉制度的再考察[J], 中国法学， 2018 （3） .
[5] 苏力。法治及其本土资源 （第三版） [M].北京：北京大学出版社， 2017.