摘 要:警察武力使用是人民警察制止违法犯罪,维护国家、社会与人民利益的必要途径,是警务实战活动的重要组成部分,具有人身侵犯性、高度情境化与手段整体性等实战特征.通过分析我国警察武力使用立法的现状与不足,提出在《人民警察法》中集中专章规定警察武力使用、优化警察武力手段条文设计,以及改良警察武力使用立法模式等建议.
关键词:警务实战; 警察武力使用; 完善立法;
基金: 河北省哲学社会科学规划办公室项目"我国警察枪支使用行为立法规制研究"(项目编号:HB15FX002)阶段性成果;
当前,我国全面深化改革进入攻坚期与深水区,各种内外矛盾交织,社会不稳定因素增多,暴力抗法、暴力袭警事件多发.据统计,2019年全国共有280名公安民警、147名辅警因公牺牲,6211名公安民警和5699名辅警英勇负伤.随着社会治安维稳形势的日益复杂,我国警察执行职务时应对突发性暴力事件的压力也在不断加大.然而,由于我国传统的事后型处置思维,在应对突发性暴力事件方面向来不鼓励警察个人在现场采取即时的武力防卫措施,这一方面是出于对我国公安机关强大的事后处置能力(例如事后开展相关的刑事侦查活动)的信任,另一方面更是出于对扩大警察个人的现场武力裁量权可能会导致警察滥用武力的担忧.基于这种担忧,我国《人民警察法》《人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《警械武器条例》)等法律、行政法规对警察武力使用采取的立法模式与条文设计思路体现出了较强的控权倾向,如将警察使用警械和武器限定于规范所列举的具体情形,从而尽可能通过法条规定限制警察个人的现场武力裁量权.从警务实战角度考察,我国现行《人民警察法》《警械武器条例》等法律、行政法规对警察武力使用采用的立法模式与条文设计思路存在较为明显的不足,难以满足实战化条件下指引警务实战的现实需求,也难以有效维护一线警察面对暴力行为侵害时的执法权益.因此,本文尝试从警察武力使用的现实规律出发,通过警务实战的现实视野,为完善我国警察武力使用相关法律规范提供新的思路,以期进一步提升我国警察执行职务的法治保障.
一、警察武力使用的概念及实战特征
(一)警察武力使用的概念
所谓武力,在《辞海》中被解释为"武卒;军事、力量;勇气;强暴的力量",在词义上带有鲜明的暴力强制色彩.警察武力,是指"警察在执法过程中针对执法对象的非法对抗行为而实施的一种控制性、制服性的合法暴力行为"[1],国际警长协会(International Association of Chiefs of Police,IACP)也将其定义为"警察用以迫使不服从的对象服从所必要的手段的总称"[2].而警察武力使用,是指警察依据法定条件与程序,使用法定手段具体实施警察武力这种合法暴力行为的过程.这一过程在警务实战中既包含警察通过语言控制、口头警告与鸣枪警告等战术动作对执法对象实施的非接触性武力措施,也包含警察通过徒手控制技术、警械使用与武器使用对执法对象实施的接触性武力措施;既包含警察在受到暴力袭击时采取的被动防卫姿态,也包含警察在未受到暴力袭击时对不服从的执法对象采取的主动进攻姿态.由此可见,警察武力使用是一种动态变化的过程,根据具体执法情境的不同往往有着不同的具体表现.因此,这一概念囊括了警察在履职中实施合法暴力行为的方方面面,是一种较为全面的总体性概念.
在运用领域上,警察武力使用的概念目前主要运用于我国警务实战等实务领域.对于我国学界而言,诞生自英美等国的"警察武力使用"(Police Use of Force)是一个相对新颖的舶来词,因此,我国学界研究更多采用的是"警察防卫""警察职务防卫"等传统学理概念.笔者认为,由于单纯的"警察防卫"在研究角度上偏重警察在遇到暴力袭击时采取的被动防卫姿态,在涵盖范围上相较于"警察武力使用"存在局限性,且难以突出警察武力使用的"武力"本质,因此宜将警察武力使用的概念引入我国相关学术研究,使之成为我国正式的学理概念,同时也使得学术研究能够与警务实战更加充分地衔接.
(二)警察武力使用的实战特征
1.高度的人身侵犯性.
在警务实战中,警察往往通过徒手控制技术、警械使用与武器使用对执法对象的人身实施制服、控制与约束.作为一种警察在执行职务过程中针对执法对象的非法对抗行为而实施的控制性、制服性的合法暴力行为,警察武力行为的实施过程无疑具有对执法对象人身权利的高度侵犯性.这一特征是警察武力使用与其他警察职务行为之间最显着的区别,同时也是警察部门的国家暴力机器本质最突出的体现[3].
2.高度的情境化.
警察武力使用的场合是警察执法执勤现场,例如治安盘查现场、治安防暴现场与反恐处突现场等.这些现场都有着鲜明的共性特征,即信息的高未知性与风险的不确定性,现场实战环境中的危险因素往往瞬息万变.因此,一线警察必须根据现场情境的变化采取合适的应对措施,乃至做出瞬间决断[4].换言之,警察是否使用武力,使用何种程度的武力都与警察所处现场情境及风险因素的变化紧密相关,警察武力使用呈现出高度的情境化特征.
3.武力手段的整体性.
由于警察武力使用行为的情境化特征,警察通常难以事先预知现场是否需要使用武力以及需要使用何种武力,警察武力使用行为必须在现场情境中才能进行具体裁量,而现场情境下警察又总是面临着各种不确定的风险.基于风险防控的一体化需求,警察必须预先准备好各种武力手段以应对各种可能出现的危险情境,体现为警察的单警装备配备标准包含了从警棍、催泪喷射器等非致命性武力工具到枪支这样的致命性武力工具.将能够对人体造成不同程度伤害的各种警械武器统一规定在单警装备配备标准中,赋予警察配带使用警械武器的权力,本身就是为了使警察能够根据现场的危险程度与风险等级进行综合判断,选取适于情境的处置手段.因此,警察配带使用的各种警械与武器作为警察个人武力使用能力的强化工具,其实战意义在于成为警察个人"徒手的延伸",使得警察在面对现场危险情境时能够在这些物理工具的支持下获得与违法犯罪嫌疑人对抗的实力优势,从而有效防控现场情境的一体化风险.从这个意义上来说,通过警察的实战技能运用,各种武力工具组成了警察武力使用手段的有机整体1.简言之,警察的各种武力手段在警务实战中的运用具有整体性.
二、我国警察武力使用立法的现状与不足
(一)我国警察武力使用立法的现状
总体而言,我国《宪法》《人民警察法》《监狱法》《警械武器条例》等法律、行政法规都涉及到了警察武力使用问题,其中《人民警察法》及其配套法规《警械武器条例》是我国关于警察武力使用问题立法规制的主要规范,因此本文的分析也着重围绕这两部法律、行政法规的警察武力使用内容展开.
在立法沿革上,我国现行《人民警察法》由全国人大常委会于1995年制定颁布,随后,国务院于1996年制定颁布《警械武器条例》作为对《人民警察法》的补充性法规.2012年,《人民警察法》经历过一次正式修改,但并未涉及警察武力使用条款的变动.2016年,由公安部发布的《人民警察法(修订草案稿)》公开向社会征求意见,在该版修订草案稿中,涉及到了对警察武力使用条款的较大变动.但由于2016年的《人民警察法(修订草案稿)》迄今为止尚未通过全国人大立法程序正式颁布,因而我国目前警务实战所依据的警察武力使用立法授权规范依然是1995年的《人民警察法》与1996年的《警械武器条例》.
在立法体例上,1995年制定颁布的《人民警察法》作为我国警察队伍管理的基本法,属于综合性警察法,因此内容既涉及对警察的授权,又包含对警察的管理.而警察武力使用作为一种具体的警察职权,与其他警察职权一同被规定在了该法第二章"职权"中,同时通过1996年《警械武器条例》对警察使用警械和使用武器进行具体规定.长期以来,由于《警械武器条例》效力等级过低受到学界的质疑,2016年《人民警察法(修订草案稿)》对此做出了重大调整,将原本主要规定在《警械武器条例》中的具体规定通过法律的形式进行了效力等级的提升.
在立法模式上,1995年《人民警察法》、1996年《警械武器条例》以及2016年《人民警察法(修订草案稿)》对警察武力使用都采取了分散化立法模式.首先,将警察使用警械与使用武器的情形在警察职权中予以分别规定,同时没有直接规定警察使用徒手武力的权力,对警察使用徒手武力的授权暗含在了"强制带离现场""采取保护性约束措施"等条文语言的表述中.其次,对于警察武力使用的情形,1995年《人民警察法》、1996年《警械武器条例》采取了"肯定式"(可以) "否定式"(不得)的完全列举立法模式,将警察使用警械和武器的情形限定在了所列举的有限情形内.而在2016年《人民警察法(修订草案稿)》中,这种完全列举式立法模式有所改变,对警察使用警械的情形不再进行完全列举,而采用了表达更加凝练的概括性描述.同时,警察使用武器的情形也由《警械武器条例》中的十五项缩减为五项.
(二)我国警察武力使用立法的不足
我国《人民警察法》与《警械武器条例》的警察武力使用规定采取的上述分散化立法模式,将警察使用各种武力工具的行为明确限定在具体的法定情形之下,虽然对于防止警察滥用武力、保护公民权利不受警察武力行为肆意侵害起到了十分显着的效果,但同时也存在难以避免的机械性问题,导致警察武力使用的立法授权规定难以符合警务实战的客观规律,在指引警务实战问题上始终效果欠佳.
第一,我国《人民警察法》《警械武器条例》采取了一种"工具导向型"的警察武力职权划分标准,即将警察的武力职权划分为警察使用各种武力工具的职权,例如警察使用驱逐性、制服性警械的权力,警察使用约束性警械的权力以及警察使用武器的权力,这种"工具导向型"警察武力职权划分标准与警察武力使用的手段整体性特征之间是相矛盾的.前文已述及,警察的各种武力工具的实战意义在于成为警察个人"徒手的延伸",使得警察能够根据具体的执法情境灵活选取适于情境的武力手段.换言之,使用警察武力工具不是警察武力使用的目的,通过警察武力工具与警察武力技能组合而成的警察武力手段,有效制止违法犯罪行为,确保国家公共利益、公民与警察自身的人身与财产安全,才是警察武力使用的目的.而我国目前的"工具导向型"立法授权思路,其实质是将警察的武力工具简单等同于警察的武力手段,忽视了警察武力技能在判明现场情况、作出武力裁量过程中的重要地位,这可能会造成一线警察对于警察武力手段的误解,导致僵化的"唯工具论"武力使用思维[5].例如,单纯认为警械使用等同于非致命武力手段,因此使用警械只能造成非致命的后果,认为武器使用等同于致命武力手段,因此使用武器只能造成致命的后果.随之而来的便是警察在选择武力工具时过于关注工具在一般情况下的致伤/致死功能,以及由工具导向所构筑的违法犯罪行为严重程度判断标准,而不会首先从实战的现实情境出发,判断现场具体的风险因素与危险程度,并根据现场的实战需求选择适宜的武力手段,这必然导致警察在临战状态下缺乏武力手段选择的灵活性.在现实的警务实战中,面对某些危险情况,警察完全可能同时满足使用警械与使用武器的条件,此时应当赋予警察依靠自身的经验和警务技能,在多种可供选择的武力工具中选取最适宜现场情境者,采取相应武力手段的权力,而不应将各种警察武力工具限定在有限的列举情形内,人为地造成警察武力工具的运用与动态化的执法情境之间的割裂.
第二,"工具导向型"的警察武力职权划分还存在一个明显的问题,即过于关注警察武力工具的使用问题,却相对忽视了警察武力工具根本上是作为警察个人"徒手延伸"的存在意义.在警察使用警械与使用武器问题上,我国《人民警察法》《警械武器条例》都不遗余力进行了详尽的规定,却未见任何关于警察使用徒手武力的直接规定,这同样难以符合警察武力使用的手段整体性特征.一方面,警察徒手武力与警察使用武力工具一样,都是警察武力手段的有机组成部分,因此不应当在立法规制上只关注警察武力工具的使用问题,却忽视了警察徒手武力的使用问题.另一方面,由徒手武力使用、武力工具使用共同构成的整体化警察武力行为,具有对公民人身权利的高度侵犯性,相应地,警察武力职权就应当具有不同于一般警察职权的显着特殊性.换言之,在对警察武力使用进行立法规制时,应当基于警察武力职权的独特立法价值,将包括警察徒手武力在内的警察武力职权从一般性警察职权中整体分离出来,乃至进行单章规定,从而突出警察武力职权的重要地位,以及行使该职权所应当遵循的不同于一般警察职权的原则、程序、裁量标准与所要承担的法律责任.
第三,我国《人民警察法》《警械武器条例》在警察武力使用的具体规定上所采取的完全列举立法模式,同样与警察武力使用的高度情境化特征之间存在着客观矛盾,具有显着的机械性问题.从条文内容可见,这种立法模式实质上是立法者站在事前角度对警察武力使用进行的预先设定,即规定警察只有在满足法律条文所列举的具体情形时才能使用规定的武力工具.然而,由于警察武力使用具有高度的情境化特征,现实中警务实战的复杂程度往往远超法条所列举的内容.一方面,事前预设不可能穷尽现实中的警察武力使用情形,另一方面,警察在现场情境下也难以有充足的时间翻阅查找法条规定.因此,虽然我国现行警察法律法规在情形列举上可谓不遗余力,但难以给予警察武力使用较高可操作性的法律条文指引.此外,在《人民警察法》《警械武器条例》的情形列举中,并没有对不同情形的危险程度做出层级化区分,而仅采取了笼统化、平面化的简单罗列,这同样体现了鲜明的事前角度立法思路,没有关注到警察武力使用行为的情境化特点,从事中角度进行立法设计.因此,当警察在警务实战中遇到现场风险因素与危险等级突变时,很难依据现有的平面化列举迅速做出科学合理的武力使用裁量.简言之,静态化的立法模式导致了实务运用中巨大的机械性问题.
三、警察武力使用等级的启示
由上文可见,我国警察武力使用的立法规制思路与警务实战规律之间客观上存在一定沟壑,难以满足有效指引、保障警务实战的现实需求.如何弥补这种立法与实务之间的差距,需要从一线警务实战的经验与智慧中寻找可供借鉴的完善思路.
笔者关注到,针对警察武力使用的高度情境化、手段整体性等实战特征,注重总结归纳警务实战客观规律的英美警察科学,率先发明了"警察武力使用"(police use of force)的统一概念,用来描述这种警察迫使不服从的对象服从所实施的强制力行为,并在警务战术领域逐步发展出了警察武力使用等级体系(police use of force continuum).经过多年的实战尝试与改进,该体系对警务实战规律的研究已经日臻成熟,并被证明是一种非常科学、高效的实战战术体系,得到了各国(地区)警方的广泛认可.目前,世界多数国家与地区的警察部门都根据警察武力使用等级的战术原理制定了本国(地区)的警察战术手册,例如美国各警察局制定的警察武力使用政策、我国香港警务处制定的《程序手册》等.我国公安部也在吸收借鉴该战术体系及国内外警务实战经验的基础上,于2010年制定了《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》,作为指引警察现场使用武力的战术手册.
作为一种得到实战充分检验的战术体系,警察武力使用等级的战术理念强调警察武力手段的选择与现场情境的危险程度及行为对象的暴力程度紧密相关,警察在现场应当根据行为对象的抗拒层级采取对应等级的武力手段,而不是反过来先查找武力手段的法定情形,再判断是否与现场情境相符.首先,警察武力使用等级体系并未对警察武力使用的各种情形进行笼统的平面化列举,而是聚焦于警务实战的本质规律,将一次警务实战可能会遭遇的不同危险情境进行了立体化、层级化区分,并对应建立了警察武力使用的等级划分,使得警察能够得到来自该体系高效、快速的战术指引.其次,该体系的核心构建思路就是将各种分散的警察武力工具在同一武力等级内部的运用视作一体化的武力使用手段,使警察能够根据现场情境及相应的武力等级选取适宜的武力工具,迅速做出科学而精准的武力使用裁量,发挥不同武力工具的整体合力,正如该体系英文名称中"continuum"一词的原意所示,是一种"连续统一体".在警察武力使用等级的战术理念下,警察能够根据现场情境的变化迅速定位到相应的武力等级,并根据武力等级的指导选择适于情境的武力手段.同时,通过整体化的运用思维,警察的各种非致命性和致命性武力工具能够与警察个人的武力使用技能充分结合,使得二者结合组成的警察武力手段发挥最大限度的实战效能,符合警务实战的客观规律.
四、完善我国警察武力使用立法的建议
由于我国《人民警察法》是警察队伍管理的"基本法",在内容上包含对警察的授权与管理,既是赋权法、行为法,又是保障法、责任法[6],因此针对警察武力使用单行立法涉及对现有警察法律体系的较大变动,目前暂无可行性.但基于本文从警务实战视角对警察武力使用的分析,警察武力职权应当具有不同于一般警察职权的显着特殊性.为了在法律条文的设计中体现出这种特殊性,同时更加符合警务实战的客观规律,满足指引、保障警务实战的现实需求,需要对我国现行警察武力使用相关法律规范的内容进行优化完善.本文对此有以下三点建议:
(一)对警察武力使用集中专章规定,统一警察武力使用的法律概念
我国现行《人民警察法》和2016年《人民警察法(修订草案稿)》都未采取将警察武力使用单独列章的立法体例,而是将警察武力使用与其他警察职权行为一同规定在第二章"职权"中,特别是2016年的《人民警察法(修订草案稿)》依然未将警察的徒手武力行为从强制传唤中独立出来,表明立法者依然是将警察武力职权与其他警察职权同等看待.笔者认为,这一立法体例难以突出警察武力使用以及警察武力职权的特殊性.对此,本文建议可以参考《俄罗斯联邦警察法》的处理方法.同样作为综合性警察法,《俄罗斯联邦警察法》通过第三章规定了"警察的职责和权力",随后就在第四章用专章规定了"警察使用徒手格斗、警械和火器",并对具体的武力使用条件、范围、原则、方法、情形与法律保障都做出了十分细致的规定[7].我国《人民警察法》在后续修订过程中也可以参考这一立法体例.在将警察武力使用作专章规定之后,可以在其中明确规定警察武力使用的法律概念,如此不仅能够使得"警察武力使用"从当前单纯的战术概念转化为法律概念,从而使法律文本的修订完善与警务实战紧密衔接,而且还能通过这一概念统领各种具体的警察武力手段,实现警察武力使用法律规范的体系化构建.
(二)优化警察武力手段的立法设计,提升法条的实战指引性
我国现行警察法律法规在规定警察武力手段时主要是以武力工具为基础进行的设计,例如规定驱逐性、制服性警械的使用情形,约束性警械的使用情形以及武器的使用情形.如前文分析,这样的"工具导向型"武力手段设计实质上是将警察的武力工具简单等同于武力手段,使得警察在实战中难以根据武力等级的客观规律选择适宜等级的武力手段,具有不可避免的机械性.符合警务实战的做法是,改变过去以武力工具为基础的立法设计,而以武力等级为基础重新设计"实战导向型"的警察武力手段,例如规定警察使用低级非致命性武力的情形(简单徒手接触控制)、警察使用中级非致命性武力的情形(徒手反关节技、使用催泪喷射器)、警察使用高级非致命性武力的情形(徒手搏击、使用警棍、使用特种防暴枪)以及警察使用致命性武力的情形(使用致命性枪支).在立法上对警察武力手段的设计进行整体调整后,可通过出台配套细则、条例等对警察武力手段的具体内容进行规定.如此,通过对警察武力手段立法设计的优化,可以将法律条文与警务实战规律紧密衔接,提升法条的实战指引性.
(三)改良警察武力使用的立法模式,体现警察武力使用的情境化特点
以我国现行《警械武器条例》为例,该条例对警察使用警械与使用武器的具体情形采取了"肯定式" "否定式"的完全列举立法模式,上文已论及该立法模式的机械性问题,此处不再赘述.针对这一立法缺陷,2016年的《人民警察法(修订草案稿)》已有较大改观,如在规定警械使用情形时,放弃了列举式的立法模式,用语更加概括凝练,意在突出警察使用警械行为的本质特征,同时警察使用武器的情形也由《条例》中规定的十五项缩减为五项.笔者建议,在《人民警察法》后续的修订过程中,应当继续关注警察武力使用的情境化特点,尽量使用概括性、凝练化的用语表达.同时,减少平面化的简单列举,突出警察武力使用立法模式的立体化、层级化特点,使得警察武力使用的立法模式能够更加贴合警务实战的现实需求,提升条文的指引性与操作性.
参考文献
[1] 翟金鹏.警察武力使用行为法律性质问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018(4):88-92.
[2]Dan Rosenblatt,Eugene Cromartie.Police Use of Force in America2001[R].International Association of Chiefs of Police,2001.
[3] 程悦,程华.论警察执法之武装强制性原则[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2016(6):105-109.
[4] 白云鹏.警察开枪的中美比较研究-对情境合理的探求[D].北京:中国人民公安大学,2017.
[5] 史全增.论我国法规范中警械的概念使用误区与制度革新[J].公安学研究,2019(2):75-92.
[6] 邓国良.《人民警察法》修改应协调的几个关系之思考[J].江西警察学院学报,2015(6):10.
[7] 刘伯祥.外国警察法[M].北京:中国法制出版社,2007.