一、能力贫困的提出及其内涵
贫困是人类历史上长期存在的现象，对于其内涵，国内外学者做了众多的解释。美国学者劳埃德·雷诺兹认为，贫困是指个人或家庭在一定的社会生产方式和生活方式下，依靠其劳动不能维持其基本的生活水平的现象。与此观点类似，郎特里和布思将贫困看作是缺乏获得物品和服务等资源的人或家庭的生活状态。我国学者对贫困的概念也有诸多探讨。肖文涛认为，贫困是指个人或家庭不足以维持其生存所必需消费的商品和劳务的最低费用支出的状态。［1］吕红平认为，贫困是物质资源处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，不能满足个人和家庭的基本生活需要是贫困的基本特征。［2］
可以说，早期的国内外学者对于贫困的认识大多停留在收入和物质匮乏的层面，其分析大多认为贫困仅仅是人们收入的匮乏，并将收入看作是衡量贫困的唯一指标。然而，自20世纪90年代末期以来，随着社会经济的快速发展和居民生活水平的不断提高，加之受以人的全面发展为核心的新发展观的启示，学者们逐渐认识到贫困不仅是个人或家庭在物质资源和收入来源上的缺乏，更是一种对个人或家庭可行能力的剥夺，而收入的匮乏仅仅是贫困的一个表现或者结果，不是贫困的本质。
1990年，世界银行对贫困的概念进行了新的诠释，认为贫困是个人或家庭缺少达到最低生活水平的能力，同时，还缺乏充足的资源去获取社会公认的生活条件和参加某些社会活动的机会。随后，联合国开发计划署在《人类发展报告（1996）》中也指出，贫困除了是指个人或家庭缺少收入，更重要的是其基本生存和发展能力的匮乏，并提出了新的贫困衡量指标：能力贫困。可以说，贫困的本质是个人或家庭可行能力的贫困，而增强和提升贫困个人或家庭的可行能力是消除贫困的基本途径。因此，扶贫政策更应该注重提高贫困人群应对贫困风险的能力。［4］世界银行和联合国开发计划署对于贫困定义的转变，将贫困的内涵从收入的匮乏和资源的缺乏转向个人或家庭获得资源机会的匮乏，并将获得最低生活水准的能力、面临风险时的脆弱性以及不能表达自身需求看作是个人或家庭贫困的本质，进而拓展和深化了以往人们对于贫困认识的边界和贫困的本质。
1980年，印度学者阿马蒂亚·森在其论文《Equality of What》中首次提及了可行能力的概念。他认为，饥饿是一些人不能够得到充足的食物，并不能说明现实世界中不存在足够的食物，虽然后者能够成为前者的原因，但只是很多可能的原因之一，以个人收入提高和经济增长为终极目标的贫困治理理念是狭隘的，无法解释在食物供给增多的情况下，饥饿为何还在增长，也不能解释一些人啼饥号寒，而另外一些人脑满肠肥的现象。［5］为此，以阿马蒂亚·森为代表的发展经济学家提出了一个围绕能力、权利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观。基于此，阿马蒂亚·森通过对个人权利的分析对贫困进行了阐释，他认为，贫困是由于个人能够确立其支配的可供选择的商品束的权利被剥夺，而免于饥饿、疾病和接受教育、获得政治参与等基本可行能力的丧失。［6］10这些基本能力的丧失，在呈现个人或家庭贫困的同时，也揭示了贫困产生的原因。可以说，个人或家庭做事情的可行能力便成为贫困产生的关键要素，其中可行能力是指个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。［7］
而功能性活动是指包括吃、穿、住、行、读书、看电视、社会参与（投票选举、在公共媒体上发表言论观点、上教堂做礼拜）等在内的，一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态。［7］63在森看来，可行能力在一定程度上反映了个人或家庭所拥有的自由选择的空间的大小，收入成为了获得或提高可行能力的手段而不再是导致人们贫困的本质原因，尽管低收入对我们的生活有着重大影响，但贫困的实质不是收入的低下，而是可行能力的缺乏。因而，若某个人或家庭缺少了可行能力，那就意味着这个人或家庭处于贫困状态，即“用个人或家庭所具有的可行能力，来判断其是否贫困，并在这一视角下提出贫困是个人或家庭的基本可行能力的被剥夺”［7］85。可见，可行能力的被剥夺才是衡量和判断个人或家庭是否处于贫困状态的重要指标，只有基于可行能力对贫困人口进行精准识别，才能够更为清楚地、全面地识别真实的和多种形态的贫困。森的可行能力贫困理论自产生以来，产生了广泛影响，并被认为是全世界从权利角度对扶贫措施进行反思的范本。［8］
二、能力贫困在少数民族地区农村的表现
阿马蒂亚·森对能力贫困的阐述，为我们更好地认识和理解当代人类贫困问题提供了有益的启示，为新时期我国的贫困治理提供了新的视角。目前，我国农村贫困人口由2010年的1.66亿人，减少到2015年底的5575万人，减少了1亿多人，贫困县农民年人均纯收入也从2010年的3273元，升到2014年的6600元，翻了一番。然而，当下我国的贫困治理问题呈现出贫困人口越来越集中于“老、少、边、穷”地区，而在“老、少、边、穷”地区的农村贫困则呈现出能力贫困大于物质贫困的新特征。
因此，为了进一步深入推进我国贫困治理的进程，必须调整国家贫困治理战略，即在坚持精准扶贫总体战略的基础上，由过去的单纯关注收入贫困，转向关注能力贫困，并更多地关注少数民族地区农村的能力贫困。现阶段我国少数民族地区农村能力贫困主要表现在以下几个方面。
（一）少数民族地区农村健康生存能力的贫困
疾病对于个人或家庭来说是一种灾难，疾病是一种可行能力方面的缺陷，它不仅会降低贫困人口获取收入的能力，还会导致贫困人口可行能力的弱化，进而陷入“贫伴着病，病伴着贫，贫病交加”的贫困循环怪圈。截至目前，我国西部农村地区的因病致贫率为65.4%，明显要高于全国42.4%的平均水平。因病致贫户中患重大疾病的占38%，其中有些村子比例高达100%。在因病致贫户中，慢性病的比例最高，占57%；患危重病的占18%；地方病和意外伤害比例较低，分别为7%和6%；患其他类型疾病的占17%。危重病占比最高的是云南，为32%；地方病占比最高的是甘肃，占47%。［9］
同时，健康风险对家庭的冲击可持续大约15年，而该冲击对于少数民族地区的贫困人口所持续的影响更为深远。虽然，我国新型农村合作医疗制度缓解了部分农民因病致贫或返贫的状况，但由于各地目前的起付线还比较高，极易将一部分需要报销的群体挡在这一门槛之外，加之报销比例整体较低，报销封顶线也比较低，导致该制度对贫困家庭所起到的减贫作用较弱。［10］可以说，农村贫困人口的健康生存能力是我国少数民族地区农村贫困的重要影响因素。
（二）少数民族地区农村社会认知能力的贫困
阿马蒂亚·森将权利的内涵从一个人法定的所有权拓展至在一些社会关系中被认可的合法性的宽泛行使中，而非仅在法庭上已确认的法定权利。这种扩展权利包括更多的是非正式类别的、通过被接受的合法性概念得到认可的权利。这一合法性被接受的权利即使不是一种在法庭上可能得到支持或者通过政府权力能够得以实施的要求，但这类得到社会认可的权利，对决定一个家庭中不同成员所能获得的食物、健康、卫生保健或其他商品的数量，有着极为重要的意义。［6］11少数民族地区是我国宗教信仰的集中地，宗教文化和民族本身所特有的传统文化已经成为少数民族地区文化中最具特色的组成部分，而这种特有的文化信仰作为一种人口所特有的扩展权利，将会长期存在，并通过人的精神信念和社会活动等方式对少数民族地区经济社会的发展产生巨大的影响。而宗教教义所推崇的一些思想观念和行为方式，将对少数民族地区农村人口的社会认知产生巨大的影响。
（三）少数民族地区农村经济发展能力的贫困
新中国成立之后，少数民族地区经历了巨大的社会形态的变迁，少数民族地区在完成了社会制度转变后，并没有从根本上对以传统农业为经济基础的社会经济结构进行转型升级，社会经济的农业特征并没有改变，造成了少数民族地区农村生产关系与生产力极度不匹配的现实困境。加之，由于少数民族地区农村人口的民族习俗，导致少数民族地区农村仍然沿袭着听天由命的传统农业的生产方式。而这种生产方式在缺乏外力嵌入的条件下难以打破长期形成的贫困状态，使得经济增长速度缓慢，生产关系难以得到生产力的有效支撑。生产方式落后成为少数民族地区农村经济发展显着的外在特征，致使少数民族地区农村陷入广种薄收、单一经营、粗放管理、靠天吃饭的经济贫困的恶性循环。同时，少数民族地区民族人口比例较高，贫困人口多，而城市化水平低。对大部分少数民族地区的农村居民来说，个人所拥有的唯一固定（重要）的财产，就是他们自身的劳动能力。而一旦无法获得劳动机会，那么获取食物的手段就失去了，就容易陷入贫困的危机。而如果政府没有提供相关的社会保障措施，那么这些因工作权利被剥夺而陷入贫困的人将无法获得生存手段。同时，失业所带来的除了收入减少，还会导致人们遭受心理伤害，失去工作动机、技能和自信心，身心失调，发病率提高，扰乱家庭关系和社会生活，强化社会排斥等，进而影响少数民族地区农村的经济发展。
（四）少数民族地区农村文化教育能力的贫困
教育是可行能力的重要内容，森认为教育越普及，那些本来是穷人的人则越有可能得到更好的机会去克服贫困。同时，教育属于人力资本的范畴，它可以通过影响受教育者的劳动生产能力，增强受教育者的软实力，提高个人的综合竞争力，并在一定程度上扩展受教育者的视野和思想，进而有助于增加收入和减少贫困。
另外，发展文化教育对于提升少数民族地区农村的自我发展能力有着积极的促进作用。虽然在政府的各种投资中，教育投资的扶贫效应是最显着的，然而，时下农村存在新的读书无用论，而以往农村社会素有的“鲤鱼跳龙门”的文化观念不复存在。加之，伴随着我国城镇化进程的不断深入，众多优质的教育资源不断向城镇集中，曾经是村落文化中心的乡村学校被大量拆并，而教育资源向城镇的移动代表着其与那些贫困的个人或家庭的距离进一步拉大，贫困人口获取教育资源的难度不断加大。与此同时，教育资源的外迁使得本来具有传统文化的村落沦为文化的荒漠，更加剧了农村贫困人口精神的闭塞和思想的僵化。另外，撤点并校还导致家庭教育费用成倍增加，由于孩子离开了父母，离开从小生长的乡村，极易淡化其对家庭、家乡的认同。［11］
另外，发展现代农业需要的是在文化素养、技术管理等方面具有相应水平的新型职业农民。然而，在培育新型职业农民方面，存在教育培训资源缺乏整合、培训项目设置不合理等问题。当前，新型职业农民的培训大多依赖于政府进行实施，人力资源与社会保障局、农业局等多个部门都会设定用于农民培训教育的专项经费，即不同部门拥有各自开展职业技能培训的职责，导致项目设置存在明显交叉，资金使用的合力效应不甚明显。一些农民并未意识到农村成人教育与改善自身生活条件、提高生活质量的紧密联系，很少有农民自觉愿意参与，导致政府不得不拿出部分预算进行补贴，以提高农民参与培训工作的积极主动性，但在实践中却出现部分农民为补贴而参加活动的现象，严重背离了开展农民培训教育工作的初衷。同时，在培训项目设置方面，过度注重传统的家政服务以及服务员职业技能培训，导致培训工作层次较低，难以真正提高贫困人口的外出务工能力。
三、消除能力贫困与人的全面发展
当前，造成少数民族地区贫困的主要原因是农民自我发展能力的不足以及发展机会的缺乏，而造成能力丧失的原因除了收入不足，农民的健康生存、社会认知、经济发展、文化教育也是重要因素。所以，少数民族地区农村能力贫困治理必须构建贫困者、政府、村社、社会等多主体治理机制，加大对农村贫困人口自我发展能力建设的投资，将单纯物质性援助的“输血式”扶贫逐步转化为以培育农村贫困人口自我发展能力为主的“造血式”
扶贫，全方位地加强对贫困人口的技能培训，提高贫困人口克服困难的能力和自我发展能力，最终达到少数民族地区农村能力贫困治理的目的。
（一）构建多元主体的少数民族地区农村能力贫困治理体系
少数民族地区农村能力贫困治理是一个复杂的系统工程，需要构建贫困户、村民自治组织、政府、社会组织等多元主体协同参与的治理体系。首先，在治理主体方面。
当前，在少数民族地区长期推行的政府主导的贫困治理模式即政府一元治理的模式面临着困境，必须建立基于农村场域，以农村贫困人口为中心，政府引导多元社会主体广泛参与的协同型的贫困治理体系。在协同型的贫困治理体系中，政府应从传统的“划桨型”治理转向“掌舵型”治理，应在整合社会资源的基础上，明确企业、社会组织等多元主体的治理责任，同时，还应将贫困人口纳入协同治理体系中，充分发挥村级组织的作用，努力实现农村贫困的自治。但是，面对着农村社会力量还较为匮乏、农民的组织程度较弱的困境，还应积极地培育社会组织，加大力度扶持农民经济合作组织的建设，最终实现“政府掌舵—社会参与—村民自治”的协同型贫困治理体系。其次，在治理机制方面。要构建贫困治理监督机制。在少数民族地区农村能力贫困治理过程中，应树立以贫困者为主体的政策制定的参与和监督机制，要让贫困者不仅成为反贫困治理的参与者，而且要成为贫困治理成效的评判者和治理过程的监督者。再次，在治理目标方面。少数民族地区农村能力贫困治理的目标不仅仅是增加农村贫困人口的收入，更重要的是要提升农村贫困人口的自我发展能力，以贫困人口能力的提升消减贫困是能力贫困治理的最终目标。
（二）建设以可行能力为核心的农村多维贫困识别机制
贫困农户的识别是实施农村地区能力贫困治理的基础，然而我国的贫困治理面临着贫困农户识别政策和技术困境。［12］当前，我国政府主要基于收入维度对农村地区的贫困状况进行识别，而忽视了健康、教育、生活等多种可行能力维度。在贫困识别政策方面，中央政府与地方政府比较而言，中央政府处于信息劣势，而地方政府处于信息优势，中央层面掌握的贫困户信息只能是汇总性的、抽离化的，面对复杂的农村贫困问题，中央层面要想实现精准扶贫目标，就必须下放权力，通过委托代理的方式强化地方政府在贫困治理中的事权，但在这种委托代理关系中，其本阶级利益、信息获取来源等严重影响着对贫困户的识别。加之，基层政府在贫困识别过程中，往往将争取上级政府的政策和资金支持作为贫困农户识别的主要标准，而没有将识别真正的贫困农户作为贫困治理的目标，一味地迎合政策文件中所谓的贫困户标准。［13］
除此之外，在当前的村级贫困治理过程中，虽说已经将住房等因素与收入一起作为贫困识别的衡量标准，但在具体的贫困户识别过程中，还是以单一标准来衡量，缺乏对贫困户各个维度的全面考量，最终导致在“有房无钱”与“有钱无房”家庭面前难以科学公平地筛选，这就极易导致那些因某些生活条件的改变而返贫的农村家庭被排斥在贫困识别的范围之外。为此，应构建科学全面的贫困识别机制，从收入、健康、生活条件以及生活能力等多种因素进行考察识别。要完善贫困识别机制，丰富贫困识别指标体系，在具体的贫困识别过程中应避免将某一指标作为唯一指标进行贫困识别。
（三）培养少数民族地区农村贫困人口贫困治理意识和能力
培养农村贫困人口自我摆脱贫困的意识和能力，在少数民族地区农村贫困治理过程中具有十分重要的意义。然而，由于少数民族地区农村贫困人口大多处于“老、少、边、穷”地区，贫困、闭塞、无助的生活塑造了他们特有的贫困文化，面临着社会排斥和自我排斥的双重冲击，贫困人口自我发展的意识和能力逐渐消失。因而，要想使少数民族地区农村贫困人口摆脱物质贫困，就必须再造贫困人口自我发展的理念和意识，先让其摆脱精神贫困。在对贫困人口自我发展理念和意识再造的过程中，首先要对与贫困人口生活息息相关的社会机会进行再造。政府应树立“授人以鱼，不如授人以渔”的贫困治理意识，在社会教育、社会医疗等方面加大对贫困人口的帮扶力度，通过宣传教育的方式改变贫困人口依赖、逃避的心理，鼓励有能力的贫困人口参加技术培训，获取劳动技能，增强自信心。与此同时，政府还应根据贫困地区的实际情况进行产业引导和开发，积极引入银行的小额贷款项目，鼓励贫困地区成立合作社，促进贫困人口之间的互助，为贫困人口的就业和创业提供良好的外部环境。
（四）完善少数民族地区农村文化教育和社会保障制度
良好的教育和医疗保障不仅直接改善生活质量，同时也提高获取收入并摆脱收入贫困的能力。教育和医疗保障越普及，则越有可能使那些贫穷的人得到更好的机会去克服贫困。同时，贫困人口物质的匮乏和精神的僵化使得他们处于受损害的边缘境地，十分需要具有防护性功能的社会保障机制来提供维持其基本生活的安全网和减压阀，以防止贫困人口进一步地遭受更加深重的痛苦。因而，在少数民族地区农村能力贫困治理过程中，应加强贫困人口的防护性社会保障的制度性安排，完善贫困人口的失业救济和收入补助，还应为贫困人口提供可增加收入的公共就业项目。另外，“国家和社会通过提供防护性的社会保障机制对于增强贫困人口的可行能力是一种支持性的作用，而不是提供制成品的作用”。也就是说，在社会保障机制的构建方面，应将社会保障机制看作是对于贫困者的“输血”，只有恢复和增强贫困者自身摆脱贫困的“造血”能力，才能够使他们最终从贫困中解脱出来。