摘 要：针对政府采购订立补充合同实践中的乱象，以及人民法院对超额补充合同效力认定不一致的问题，采用比较分析的方法，分析认为产生问题的主要原因是立法缺位，次要原因是执法不严、有法不依。据此，提出两种解决方案：一是修改《政府采购法》第四十三条和第四十九条的规定，改变政府采购合同法律适用的规则和填补原四要件的漏洞，并根据补充合同的特殊性增加相关规定。二是采购人应加强自我规制，加强对补充合同的合法性审核。
关键词：政府采购； 补充合同； 法律规制； 法律适用； 自我规制；
Abstract:In view of the confusion in the practice of signing supplementary contracts for government procurement, and the inconsistency of the validity of the excess supplementary contracts by the people's courts, this paper adopts the method of comparative analysis to analyze that the main reason for the problems is the absence of legislation, and the secondary reasons are the lax enforcement and non-compliance of laws. Therefore, two solutions are put forward: one is to amend the provisions of Article 43 and Article 49 of the government procurement law, change the applicable rules of government procurement contract law and fill the loopholes of the original four elements, and add relevant provisions according to the particularity of the supplementary contract. Second, purchasers should strengthen self-regulation and strengthen the legitimacy audit of supplementary contracts
Keyword:government procurement; supplementary contract; legal regulation; application of law; self regulation;
0 引言
政府采购合同在政府采购中具有极为重要的地位。正如于安教授所言，"法律上对政府采购制度的关注是以合同为中心展开的，合同问题是政府采购制度中的主要法律问题",在政府采购法中具有核心地位[1].而政府采购合同履行过程中的补充合同又是其中值得关注的问题之一。《政府采购法》（2014年修订）第四十九条对政府采购补充合同作了规定："政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十".这个条款仅是2002年版《政府采购法》第四十九条的重复，未有任何改动。国务院制定的《政府采购法实施条例》也未对政府采购补充合同的问题进行细化；财政部作为政府采购监督管理部门也未对此问题进行细化；各个地方制定的政府采购法实施办法也未见相关规定。
然而，在实践中却存在诸多基于法无明文规定导致的问题，例如：签订补充合同是否只限于追加与合同标的相同的货物、工程或者服务这种情形呢？如果不是仅限于这种情形，哪些情况下可以签订补充合同呢？这种补充合同是狭义上的只限于对约定不明的一种补充，还是广义上的既包括补充也包括变更呢？如果补充合同的采购金额超过原合同采购金额的百分之十，补充合同是否有效呢？违反这个补充合同条款的规定应承担什么法律责任呢？这些问题都值得探讨，也亟须立法予以明确。有鉴于此，本文拟对当前政府采购补充合同制度不完善所引发的问题及其原因进行分析，并在此基础上探讨政府采购补充合同制度的完善措施，将政府采购全流程纳入法律框架内。
1 政府采购补充合同制度不完善引发的问题
在政府采购实践中，因为补充合同制度的不完善，主要引发了以下几类问题：其一，积极的违法形态，即采购人主动与供应商违法签订补充合同，这种情形并不鲜见，且有些采购人还是中央部委或其所属部门；其二，消极的违法形态，即事实上有超出原政府采购合同的货物、工程或服务，但采购人没有和供应商签订补充合同，也未积极采取相关补救措施，而是消极应对；其三，尴尬的司法实践形态，即针对采购金额超过法定比例的补充合同的效力认定，不同的法院存在不同看法。
1.1 积极违法--订立补充合同的违法情形
从审计署近几年披露的中央部委及其所属部门的审计结果报告可以看到，积极违反补充合同主要存在以下几种情形。
（1）签订补充合同时间违法
依照《政府采购法》的规定，签订补充合同应当在原政府采购合同履行过程中，如果这个时间条件不能满足，则不可能存在"补充"合同，而是需要重新招投标。据《审计署审计结果公告》（2014年第20号）披露，2013年，某部"本级和所属外交学院部分项目未按规定执行政府采购，涉及金额5,215.67万元",其中，"1个项目违规签订补充合同，涉及金额242.93万元"[2].
从表面上看，并不能直接得知这种"违规签订补充合同"所指向的具体内容。但结合报告的上下文来看，其属于程序违法，即补充合同不是在政府采购合同履行过程中签订的。而且，审计署在"审计处理情况和建议"部分的建议是"对部分项目未按规定执行政府采购问题，要求严格执行政府采购程序，加强采购环节管理".
（2）通过补充合同规避招投标
根据《政府采购法》的规定，订立补充合同不需要重新招投标，结果导致很多主体钻空子、打擦边球，对于本不能满足法定补充合同条件的内容，通过补充合同的方式来实现，从而绕开招投标的程序。据《审计署审计结果公告》（2012年第31号）披露，审计署的"所属机关服务局2011年8月通过公开招标签订金额为169.08万元的事业单位办公楼空调系统改造合同，由于合同中未包括维修备件，同年10月，又签订了金额为63.6万元的采购维修备件等补充合同，但未按规定重新招标"[3].
（3）以补充合同修改主合同内容
部分当事人通过补充协议变更原合同的主要条款--即"形补充，实变更".据《审计署审计结果公告》（2015年第10号）披露，"2013年，中国某集团公司下属A公司违规与B公司大厦室内装修工程一标段、三标段的中标单位签订补充合同，让两家中标单位互换施工范围，涉及合同金额5,827.47万元，由此增加费用116.8万元"[4].
（4）补充合同的采购金额超过法定比例
据《审计署审计结果公告》（2008年第7号）披露，"2006年4月至8月，某公司以4,392.95万元中标由某部组织公开招标项目的施工任务，并签订了总承包合同。尔后某部招标组织部门在未按规定报经部领导审批的情况下，以施工总承包价与项目概算存在较大偏差为由，又与这一公司签订施工总承包补充合同，增加合同价款1,375.62万元（占原中标合同总价的31%）"[5].
1.2 消极违法--满足法定条件却不签订补充合同
与前述的积极违法形态相反的是，实践中还存在消极的违法形态，即对超出原政府采购合同内容时，法律规定需要签订补充合同，但是当事人往往对于超过合同的货物、工程或服务的情况不予甄别，既未根据实际情况签订书面补充合同、也没有向监管部门申报或作出其他积极处理。比如，在（2018）吉0194民初1213号案中，《建设工程施工合同》的合同总金额为10,351,244.00元，但经工程结算审核发现："超合同价30.7%"但被告只是辩称，"最后工程尾款金额与原告主张数额有差异……涉诉工程尾款无法支付是因为根据《政府采购法》规定，工程造价超过招标定价10%的，不允许支付，因为是政府行为，所以原告主张的利息我方不承担。"一审法院认为"本案涉诉工程结束后，工程款数额超过合同价30%,明显违反法律规定，且原、被告间并未就增加的采购金额签订补充合同，原、被告无证据证明增加的采购金额用于维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，所以原告的诉求，不予支持。……判决如下：驳回原告的诉讼请求"[6].但二审法院撤销了一审判决，支持了上诉人（原一审原告）的主要诉讼请求，判决"……长春某开发区管理委员会于本判决生效后立即给付北京城市之光生态环境有限公司工程款388,0621.70元……"[7].
在本案中，涉诉工程结束后，工程款数额超过合同价30%,采购人本应对超过原政府采购合同部分的工程进行认真核对，并依法采取相应的措施，但采购人实质上是在消极应对，导致涉诉工程实际上脱离了监管部门的直接监管，导致后面情形难以处理，进入两难选择的境地，究其原因在于合同履行过程中采购人的消积态度。
1.3 对采购金额超过法定比例的补充合同效力认定不一
政府采购补充合同制度的不完善也导致了司法审查实践的尴尬境遇。针对采购金额超过法定比例的补充合同的效力认定，不同的法院存在不同的判例。而在这些判例中，法院通过审判的形式对《政府采购法》第四十九条究竟属于管理性强制规范还是效力性强制规范作出了认定。
（1）认为政府采购金额超过法定比例的补充合同无效
在（2018）赣0102民初3796号案中，法院认为"案涉工程项目系政府采购工程项目，……原、被告亦在建设工程施工合同中约定了工程造价超过30%以上的必须重新申请招标采购。但是原告对增加工程量……超出合同价款90%以上，故原、被告就增加工程项目而签订的10份签证单具有'必须进行招标而未招标'之情形，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项之规定，应认定为无效……但因原告对合同内工程项目及变更增加部分项目均履行了施工义务并经验收合格后交付使用，根据前述司法解释第二条之规定，原告要求被告支付增项工程价款的诉讼请求，理由正当，故本院予以支持"[8].
（2）认为政府采购金额超过法定比例的补充合同有效
在（2016）粤0606民初19326号案中，法院认为"《政府采购法》第四十九条……并不属于效力性的强制性规定，只是属于管理性的强制性规定。也就是说，即使违反上述规定，也只是合同不能履行及导致不能履行的责任归属天兔公司或顺德第一医院哪一方的问题，因此对顺德第一医院认为争议条款为无效条款的答辩意见也不予采纳"[9],二审法院最终也维持了一审判决[10].
2 原因分析
我们认为，出现前述政府采购实践中的违法情形及司法裁判不一的问题，主要有三个层面的原因：第一，立法层面的问题，即《政府采购法》规范层面的原因，这主要表现为《政府采购法》本身对政府采购补充合同制度的规范不足，以及其"政府采购合同适用合同法"的指引性规定引发了法律适用的无所适从。第二，政府采购合同缺乏有效监管，主要表现为财政部门监管不到位，导致出现问题不能及时发现。第三，采购人缺乏自我约束。在缺乏法律明文规定的情况下，如果采购人自身也缺乏相应的规章制度约束其行为，一定会导致在履行合同过程中的错漏百出。
2.1《政府采购法》规定不完善
（1）《政府采购法》第四十九条的单一条款无法涵盖和承载政府采购补充合同制度
根据《政府采购法》第四十九条的规定，政府采购补充合同实际上包含着时间、内容、前提和标的额4个前提要件，且缺一不可，分别是：第一，时间要件。即必须在政府采购合同履行过程中签订，据此，如果是在政府采购签订前，或者履行完毕后均不得签订。第二，内容要件。需追加与原合同标的相同的货物、工程或者服务，据此不得在签订补充合同时私自加入与原合同不同的货物、工程或者服务。第三，前提要件。签订补充合同时，不得违反原合同的其他条款。据此，签订补充合同时，不得对原合同的条款进行变更，补充合同条款只能对追加部分的货物、工程或者服务部分的相关内容进行约定，且追加部分的单价、质量等条款应与原合同保持一致。第四，标的额要件。补充合同的标的额有严格限制，不能超过原合同总价款的百分之十。从表面上看，这4个要件对补充合同的签订进行了比较严格的限制，似乎是比较全面的。
然而，仅凭这样一个条款显然难以支撑起一个完整的补充合同制度，需要对补充合同的相关问题进行规制。第一，缺乏程序性规定，比如，法律没有规定签订补充合同应当向财政部门备案，而备案是订立补充合同必须履行的程序之一。目前仅有广东省和青海省制定了实施《政府采购法》的地方性法规或规章，但只有广东省的实施办法对《政府采购法》进行了细化规定，但在广东省的实施办法中仅仅规定了签订补充合同的备案要求。然而，"对恣意的限制、理性选择的保证"[11]是程序价值的两个方面，如果缺乏程序要件的控制，在签订政府采购补充合同就缺乏应有的规制。第二，《政府采购法》第四十九条的表述不够严谨，该条规定"可以"与供应商协商签订补充合同，而不是"应当".既然是"可以",就不存在强制拘束力。在这种情况下，即使在政府采购合同履行过程中，采购人面临的情形满足了补充合同四要件，其也可以不签订补充合同。第三，对于补充合同的采购金额超过原合同采购金额的百分之十时，该补充合同是否有效缺乏明确规定，这给法院裁判不一致留下隐患。第四，也是最为突出的一个问题--缺乏法律责任条款。这直接导致《政府采购法》第四十九条在一定程度上形同虚设。
因此，在前述的审计署公布的案例中，即使审计署发现了相关问题，也只能向相关单位发送整改建议，而相关单位也只能"头痛医头，脚痛医脚",在内部根据建议进行相应的制度整改，缺乏相应的追责机制。前述2008年第7号、2012年第31号、2014年第20号和2015年第10号《审计署审计结果公告》都能反映出相关问题。
（2）"政府采购合同适用合同法"的指引性规定引发了法律适用的无所适从
为了弥补《政府采购法》合同规范的不足，《政府采购法》第四十三条规定："政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定".关于这个规定，立法者曾解释"政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权权力的行使，购销双方的法律地位是平等的，因此，政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到，政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同，需要在明确适用合同法的前提下，对政府采购合同的有关特殊问题作出规定"[12]."政府采购合同性质是影响法律适用和法律救济的重要因素"[13].由于立法者将政府采购合同的性质认定为民事合同，其直接影响到了政府采购补充合同的法律适用。
在《合同法》层面，由于其强调当事人的意思自治，因此其也仅有一个条款（第六十一条）对补充合同作了原则性规定，但这个规定仅是对合同没有约定或约定不明的一个补救措施。因此，《合同法》的补充合同制度并没有对政府采购的补充合同制度起到"弥补"漏洞的作用。
前述《政府采购法》第四十三条的规定甚至还会引起法律规范适用之中的冲突。其一，《政府采购法》第四十九条规定的补充合同是不能改变原合同的条款的。其二，就政府采购的主要方式--招投标--而言，《招标投标法》第四十六条规定："……招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议".《政府采购法实施条例》第五十七条第一款对实质性条款进行了界定，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款在中标后也是不能随意变更的。因此，签订政府采购合同以及履行政府采购合同中签订补充合同都不能适用《合同法》的意思自治原则。
综上，政府采购法律法规关于政府采购补充合同的规定是不甚明确的，而《合同法》的补充合同制度也未能对其起到一种弥补缺漏的作用，相反，两个制度的理念存在一定程度的冲突。
2.2 政府采购合同缺乏有效监管
（1）财政部门在政府采购合同履行阶段监管的缺位
尽管《政府采购法》及国务院的实施条例都专辟"监督检查"一章和"政府采购合同"一章来建构政府采购活动和政府采购合同的监管制度，也规定了政府采购合同要进行备案。但是在实践中，备案也仅仅是备案，备案的真正立法目的--监管--并没有切实得到贯彻。从财政部、省、市、区级财政部门官方网站公布的财政部门的职能来看，未见有涉及到对政府采购合同的监管，更不可能及于合同履行过程中所签订的补充、变更、中止和终止方面的合同。比如，在财政部国库司（政府采购管理办公室？国库支付中心）的官网[14]上面，尽管有"政府采购管理"的板块，但上面公布的内容基本上是对质疑？投诉的处理结果或处罚结果。在地方财政行政管理部门层面，以广东省财政厅[15]的政府采购监管处？广州市财政局的政府采购监管处？天河区财政局的政府采购办公室的职能为例，均未包括对政府采购合同的监管。当然，出现这样的情况也存在客观原因，其一，财政部门的职能并不仅限于政府采购一项，还有其他事务，人员配备等方面可能存在不足；其二，目前的政府采购项目之多、合同之多也是一个客观现实。
（2）采购人自身缺乏自我规制
尽管《政府采购法》及国务院的实施条例都设立了外部监管制度，包括财政部门、监察部门、审计部门和其他单位及个人多维度监督，这种外部监督也是较为有效的。但如前所述，目前的外部监督制度仍有不完善的地方，因此，采购人的内部监督就存在必要。但目前采购人的内部监督是存在较大程度缺失的，正如前述的审计署公布的案例所披露的那样，相关部门根据审计部门的审计结果而做的整改措施之一就是加强自身的内部监管，由此可见当前采购人内部缺乏对政府采购合同自我监管是普遍现象。
3 完善政府采购补充合同制度的建议
政府采购补充合同制度的不完善引发了一系列问题，有必要进行法律规制。完善政府采购补充合同制度，既要有长远考虑，也要有权宜之计。从长远的角度来看，应当修改《政府采购法》的相关规定，并增加补充合同相关的条款，或由国务院在实施条例中对补充合同制度进行完善；从当前解决实际问题的角度来看，需要财政部切实履行监管职责，完善政府采购补充合同的监管制度；同时，需要采购人自身加强自我规制。
3.1 完善政府采购补充合同制度的法律规范
（1）修改《政府采购法》第四十三条
基于政府采购合同法律适用过程中存在的问题，应当将《政府采购法》第四十三条的规定改为"政府采购合同参照合同法",或"政府采购合同参照适用合同法",并将原有"采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定"的规定予以删除。主要理由如下：
首先，政府采购合同性质没有达成共识。尽管《政府采购法》将政府采购合同的性质定位为民事合同，从实践以及法律适用的角度来看，这种定位未必绝对正确，也未必是最优选择。从理论上看，关于政府采购合同性质的争议至今从未停止，存在行政合同说[16]、民事合同说[17]、折中说[18]等学说。政府采购合同的法律性质难以达成一致意见的根本原因在于政府采购合同本身，其原本兼具民事合同和行政合同的属性，但我们无意于对政府采购合同性质予以争论。我们只想指出的是，在现有民事合同和行政合同制度和理论均不能很好嵌入政府采购合同的情况下，立法者直接规定"政府采购合同适用合同法"是欠妥的。
其次，"参照适用"的表述是适当的立法技术。参照适用通常是指情况类似而不完全相同情况下的酌情适用。其与适用的情况不同。一般而言，"法律和它要调整的社会事实的吻合"[19],在法律规范中，对"适用"一词应尤为谨慎。因为"适用"意味着政府采购合同必要以《合同法》为依据，至于《合同法》的规定是否完全契合政府采购合同则在所不问。而"法律中的'参照'一词，一般表明一个授权结果",它"给人们提供了某种选择权，依据该选择权，法律主体能够选择、变更或排除适用相关规范"[19].因此，"参照"一方面可以指引人们确定政府采购合同的条款时可以参照《合同法》的规定，而不至于"生搬硬套".
又因为政府采购合同本身兼具民事合同和行政合同的特征，所以没有办法规定完全适用合同法或者关于行政协议的规定，此时采用"参照适用"符合实际情况；况且在我国法律体系中，并不乏"参照"或"参照适用"的立法例。第一，"参照"的立法例，比如：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款"人民法院审理行政案件，参照规章";《中华人民共和国立法法》第七十七条第一款"地方性法规案？自治条例和单行条例案的提出？审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节？第三节？第五节的规定，由本级人民代表大会规定"?第二，"参照适用"的立法例，比如：《中华人民共和国民事诉讼法》第八十一条第三款，《中华人民共和国民法总则》第七十一条、第一百零八条等？
（2）修改《政府采购法》第四十九条
如前文所述，《政府采购法》第四十九条的四要件是存在一定漏洞的，可将其改为："政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务，且采购金额不超过原合同采购金额的百分之十的，在不改变合同其他条款的前提下，应当与供应商协商签订补充合同，并报同级人民政府财政部门备案".首先，这有利于增强政府采购补充合同条款的实效性，当满足四要件时，当事人就必须签订补充合同。其次，规定备案程序，会使采购人在使用财政资金时更加谨慎，同时使财政部门直接监管补充合同有法可依和有法必依。再次，四要件与备案制度相结合，签订补充合同从"可以"到"应当"的转变，使签订补充合同在一定程度上变成一种义务，而不是权利，这实际上限定了补充合同只限于追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的情形，而不包括合同的变更。如果当事人需要变更原合同，应根据《政府采购法》第五十条的规定签订变更合同的协议。这样也有利于遏制当事人随意通过签订补充合同的形式来变更合同。
（3）增加补充合同的相关条款
政府采购合同本身的特殊性决定了"参照"或"参照适用"《合同法》的合理性和必要性，同时也决定了要在《政府采购法》这个规范本身就政府采购合同的特殊问题作出特殊规定。
就政府采购补充合同而言，可以增加以下条款：
第一，明确采购补充合同的法律后果
《政府采购法》中明文规定：补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。但是遗憾的是，在法律条文中并没有规定补充合同的标的额超过原合同采购金额百分之十的情况应当如何处理，导致实践中无法可依。所以建议在《政府采购法》中增加一条："补充合同的采购金额超过原合同采购金额的百分之十的，补充合同无效".
首先，如前文所述，对于《政府采购法》第四十九条究竟属于管理性强制规范还是效力性强制规范，不同法院存在不同看法，法律规定的不明确直接导致裁判者自由裁量权的扩张，最终导致的不仅仅是表面上的裁判不一，实质上是法律本身的权威以及司法权威的减损。因此，"超额"补充合同的效力必须明确。其次，之所以确认"超额"补充合同无效，是因为这种行为本质上导致了财政资金--国有资产的流失，损害了国家利益；同时，对于本该重新采购而没有采购的，其实也是间接剥夺了潜在供应商获得政府采购合同的权利。
第二，增加采购人和供应商违反《政府采购法》第四十九条的法律责任条款
关于增加法律责任条款的必要性，在前文已有详细阐述，在此不再赘述。在法律责任的具体内容方面，需要区分供应商、采购人、采购人的直接负责的主管人员和其他直接责任人员等不同主体，从而设定不同的法律责任条款。对此，可以参照《政府采购法》第七十六条和第七十七条关于不同主体的法律责任进行明确和细化。
3.2 加强财政部门对合同履行的有效监管
（1）建立政府采购合同备案电子化以及采购人承诺制信任备案制度
一方面，要寄希望于增加人手来解决政府采购项目合同繁多而难以有效监管的问题，在短期内可能并不现实。更为现实、有效的办法是：顺应信息技术、大数据网络的发展趋势，建立统一的政府采购合同备案系统，实现合同备案的电子化。通过这种电子化备案，可以降低财政部门监管的压力和提升监管效率。另一方面，在备案之时，可要求采购人对其所签订的补充合同等合同没有违反《政府采购法》等法律规范进行承诺。这主要是借鉴工商登记领域的承诺制信任审批制度，强调对监管对象的事中事后监管，这既有利于提高效率，也一定程度上给采购人心理压力，督促其自觉守法。这方面的内容在《广东省深化营商环境综合改革行动方案》《关于印发黄埔区广州开发区企业投资建设项目承诺制信任审批实施办法的通知》（穗埔府规[2018]10号）等文件中均有所体现。
（2）建立政府采购合同"双随机、一公开"制度
2015年7月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发[2015]58号），就推广随机抽查、规范事中事后监管的相关问题进行了规定。可以参照这个文件再结合政府采购的实际状况，在政府采购合同的监管方面建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的"双随机"抽查机制，并将抽查结果公布在统一的电子平台上。
3.3 建构采购人对政府采购合同的自我监管制度
《政府采购法》第十五条规定："采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织".据此可知，采购人基本上是行使公权力的主体。在这些主体中，行政机关的自我规制有着较为丰富的实践基础和成熟的理论依据。其实早在19世纪的美国就出现了行政机关自我规制的实践，比如美国社会保障署和国土安全部门等部门颁布的内部规章，或手册、咨询意见、备忘录等非正式形式的文件，都对行政官员造成了拘束，而行政官员内心也接受这种拘束[20];在理论层面，伊丽莎白·麦吉尔教授是研究行政自制理论的代表性学者[21];而在我国，也有很多制度实践，"行政内部分权、行政裁量基准、行政规章评价、职权清单开列并公布、非强制执法、合同式管理等"[22]都属于行政自制的途径。
在理论层面，崔卓兰教授的学术团队、姜明安教授、关保英教授、沈岿教授等都是代表性学者，发表了多篇与行政自制相关的高水平理论文章。因此，建构采购人对政府采购合同的自我监管制度，有着较为丰富的理论和实践资源可以参照。
"外部行政法是行政自制的前提与基础"[23],"行政自制是'他制'的必要补充"[22],这是行政自制理论的基本观点之一。因此，我们在此强调建构采购人对政府采购合同的自我监管制度，乃是在《政府采购法》及国务院的实施条例建构的外部制度基础上的一种补充，而非替代。在政府采购合同自我监管制度的建构方面，可从以下几个方面着手：
（1）人员特定化、职责具体化、技能专业化
首先，要组织专人负责跟踪政府采购合同文本的签订及其后续履行过程中的相关事宜，确保人员的特定化。其次，要明确相关人员的具体职责，细化到"一人一项目一合同".再次，要通过组织培训、学习等形式给这些人员普及政府采购合同相关的基本法律知识，以提高其专业水准，让其明晰签订补充合同的条件、程序和违法签订补充合同的潜在风险等基本知识。
（2）政府采购合同的签订、补充、变更、终止法治化
2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，对积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度作了统筹安排，其中一项是"积极推行党政机关法律顾问制度，建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍".应当利用这个契机，利用采购人内部的法律顾问资源，甚至是外部的律师顾问、专家学者等资源，对政府采购合同履行过程中要签订的补充合同等进行合法性审核。
（3）责任追究具体化
首先，要针对负责政府采购合同相关工作人员、内部的法律顾问设定具体的追责方案，这可以督促相关工作人员勤勉尽责，内部法律顾问依法审慎审核。其次，要善于通过法律顾问协议等文书，与外部法律顾问约定其没有依法、审慎对补充合同的合法性进行审核时应承担的违约责任进行明确。
4 结论
综上，《政府采购法》对于补充合同制度的规定过于笼统而粗糙，给法律的适用者和执法者保留了较大的裁量空间。而目前的监督行政体系尚未完全构建，行政自我规制的现状也不理想，所以无论在立法层面还是实践层面，补充合同制度都存在比较严重的问题，影响了政府采购合同制度的设计初衷，而《政府采购法》第四十三条政府采购合同适用合同法的相关规定，不仅没有解决《政府采购法》中规定不完善的问题，反而使得类似问题雪上加霜，因为合同法所推崇的意思自治与政府采购法中体现的当事人的有限意思自治之间是存在张力的。所以建议修改《政府采购法》第四十三条和第四十九条的规定，增加补充合同效力认定条款和法律责任条款。修改政府采购法中关于法律适用方面的不适当表述，从而使立法表述更加精准。同时，加强政府采购合同履行过程中的监督管理和行政机关的自我规制，从而在完善相关法律规定的同时，强化法律规定的落实。
政府采购是随着社会发展应运而生的一种采购模式，也是政府履行管理职责、实现行政管理目标的新方法，为了提升政府依法行政的水平，完善相应的法律势在必行。我们也相信，随着我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程的深入，随着国家治理体系和治理能力的进一步提升，政府采购合同及政府采购补充合同的法律规定会更加完善而合理，实现政府采购领域的良法善治。
参考文献
[1] 于安。我国政府采购法的合同问题[J].法学，2002（3）：10.
[2] 中华人民共和国审计署。审计结果公告2014年第20号--中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果[EB/OL].（2014-06-25）[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63662/content.html.
[3] 中华人民共和国审计署。审计结果公告2012年第31号--对审计署2011年度部门预算执行情况和其他财政收支情况的检查结果[EB/OL].（2012-06-27）[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63602/content.html.
[4] 中华人民共和国审计署。审计结果公告2015年第10号--中国国电集团公司2013年度财务收支审计结果[EB/OL].（2015-06-28）[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67381/content.html.
[5] 中华人民共和国审计署。审计署审计结果公告2008年第7号--"49个部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果（中）"[EB/OL].（2008-09-05）[2019-08-29].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63476/content.html.
[6] 中国裁判文书网。北京城市之光生态环境有限公司与长春净月高新技术产业开发区管理委员会建设工程施工合同纠纷一审民事判决书[EB/OL].（2019-07-02）[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/webs ite/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=9027a35c2b4748b6b392aa7e00a73d6f.
[7] 中国裁判文书网。北京城市之光生态环境有限公司与长春净月高新技术产业开发区管理委员会建设工程施工合同纠纷二审民事判决书[EB/OL].（2019-05-06）[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=6b7717c2de454b2ba834aa4500aec100.
[8] 中国裁判文书网。江西洪明建筑工程有限公司与南昌大学建设工程施工合同纠纷一审民事判决书[EB/OL].（2019-06-18）[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=0b6aa29af40e44d39f26aa7000339701.
[9] 中国裁判文书网。广东天兔物业管理有限公司与佛山市顺德区第一人民医院服务合同纠纷一审民事判决书[EB/OL].（2017-11-21）[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=d99d3eaf26494d8b9bdca832009719d6.
[10] 中国裁判文书网。广东天兔物业管理有限公司、佛山市顺德区第一人民医院服务合同纠纷二审民事判决书[EB/OL].（2018-04-27）[2019-08-30].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=d7a310e0686848b0bbc8a8cf009bc09d.
[11] 季卫东。法律程序的意义--对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993（1）：87.
[12] 中国人大网。关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》的说明[EB/OL].（2002-08-05）[2019-10-08].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-08/05/content_5298218.htm.
[13] 于安。我国政府采购法的几个问题[J].法商研究，2003（4）：76.
[14] 中华人民共和国财政部国库司（政府采购管理办公室、国库支付中心）。政府采购管理[EB/OL].（2019-09-25）[2019-10-09].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuca igouguanli.
[15] 广东省财政厅。内设机构[EB/OL].（2020-02-18）[2020-10-03].http://czt.gd.gov.cn/nsjg/index.html;http://zwgk.gz.gov.cn/GZ11/1.3/201902/822b92265bd04138a47c0e35515dadea.shtml;http://xxgk.thnet.gov.cn/TH41/012/201503/2b53255a454d49658c91aad30286878e.shtml.
[16] 湛中乐，杨君佐。政府采购基本法律问题研究（上）[J].法制与社会发展，2001（3）：19.
[17] 严益州。德国行政法上的双阶理论[J].环球法律评论，2015（1）：88.
[18] 赵飞龙。论政府采购的法律性质[J].行政法学研究，2016（6）：94.
[19] 谢晖。"应当参照"否议[J].现代法学，2014（2）：58-61.
[20] 杰里·L,马肖。创设行政宪制：被遗忘的美国行政法百年史（1787-1887）[M].宋华琳，张力。北京：中国政法大学出版社，2016.
[21] ELIZABETH M,Agency self-regulation[J].The George Washington Law Review,2009（4）：857.
[22] 崔卓兰。从行政自制视角研究行政法治[N].中国社会科学报，2014-03-12（A07）。
[23] 崔卓兰，于立深。行政自制与中国行政法治发展[J].法学研究，2010（1）：37.