摘要：气候变化和海平面上升给国际社会特别是低洼沿海国家带来严重威胁， 也对国际法带来重大挑战。低洼、偏远的 （发展中） 小岛屿国家可能将逐步被淹没， 引发包括海洋边界、国家主体地位、新的无国籍状态、跨境气候难民人权保护等诸多复杂法律问题。海平面上升可能从根本上改变海岸线， 给岛屿、基线和全球海洋边界带来不确定性， 增加国家间海洋权益争端。《联合国海洋法公约》尚未澄清导致领海基线后退的海平面上升是否会影响沿海国管辖海域的外部边界。海洋法、国际环境法、国际人权法等尚未能为国家应对该危机提供规则支持。《维也纳条约法公约》第62条不支持将海平面上升作为国家可单方面终止边界条约的情势变更。永久固定或冻结基线将促进海域边界的稳定并有利于海洋划界。一个领土“物理”丧失或不适宜居住的国家应能继续保持其“国家”地位， 但其生存与海域管辖权行使将面临难题。
关键词：海平面上升； 小岛屿国家； 基线； 海洋边界； 气候难民；
海平面上升具有很大区域差异， 对国际社会特别是地势低洼的小岛屿国家和拥有广泛海岸线国家的领土完整构成了特别威胁， 并给国际法带来了重大挑战， 引发包括海洋边界、国家国际法主体地位、跨境气候难民人权保护、生物多样性保护、海岸带安全等诸多复杂法律问题。国家领土永久 （物理） 消失的威胁不再属于神话， 海拔非常低的小岛屿发展中国家的局势尤其紧迫， 可能面临整个岛屿甚至整个国家被淹没、基本或完全丧失领土、大多数乃至全部居民重新 （境外） 安置以及国家治理能力受限等问题。全球近一半人口和大部分商业活动集中在离海岸93英里以内的地方， 如何应对气候变化和海平面上升对沿海地区带来的危害风险， 正日益被大多数沿海国家视为21世纪的主要挑战。海平面上升将创造新海域， 危及公共健康， 影响港口、海岸和低洼岛屿， 海洋边界将会变迁并可能造成边界混乱， 可能导致更多不公正、国家间冲突和不稳定， 但20世纪70年代《联合国海洋法公约》 （United Nations Convention on the Law of the Sea, 简称UNCLOS） 的谈判人员未能考虑到海平面上升对海洋法的影响并制定相关规则。
2011年， 太平洋岛国领导人年度论坛后发表的公报申明， 气候变化仍是太平洋各国人民生计、安全和福祉的最大威胁。全球气候变暖等气候异常现象是世界各国面临的共同挑战， 已有较多科研证据证明地球气候呈变暖趋势且不可逆转， 在北极地区更为显着。如何应对挑战， 对海洋法、国际难民法、国际环境法、国际人权法等提出了新课题。既存国际法制的局限使得推进应对全球海平面上升的国际法制的演进具有紧迫性， 应秉持人类共同体理念， 确立应对海平面上升导致小岛国 （沿海国） 基点消失或淹没及保护气候难民的国际法新制度。
一、全球气候变暖导致海平面上升及其影响：主要以北极为例
温室气体将增加大气和海洋温度， 海平面上升是气候变化的主要后果之一， 原因是海水的热膨胀和高山冰川、冰盖的融化与收缩。海平面变化是包括海洋、陆地、大气和极地在内的气候系统不同组成部分的变化结果。就海平面上升而言， “目前平均增长率为3.1毫米/年， 比过去20年增加了50%.预计到公元2100年海平面将上升0.5-2米。全球海平面持续上升4-8米是可能的， 但直到2100年之后才有可能。”[1]海平面上升在世界范围内并不均衡。2007年， 联合国政府间气候变化专门委员会 （Intergovernmental Panel on Climate Change, 简称IPCC） 在其第四次评估报告中修正了2001年评估报告中的估计， 并预测将上升18-59厘米。然而， IPCC的估计并没考虑到极地冰融化速度的意外增加。2004年《北极气候影响评估》是国际社会应对气候变化多边努力成果的一个重要开端， 该报告认为， 北极冰盖变暖速度是全球平均变暖速度的两倍， 北极地区已成为地球上环境变化最快的地区。2018年1月， 《中国的北极政策》也明确指出了北极冰盖的融化与减少现象：“过去30多年间， 北极地区温度上升， 使北极夏季海冰持续减少。据科学家预测， 北极海域可能在本世纪中叶甚至更早出现季节性无冰现象。”
随着海平面上升， 北冰洋海岸带的严重丧失已在发生， 北冰洋气温的上升远超世界气温上升的平均值[2].学界普遍认为， 北极地区气温上升速度快于其他地区， 环境变化包括海冰和冰川的融化加剧、永久冻土解冻、海水温度升高、部分海洋生物向北迁移以及北极地区海洋污染程度加深等。
北极气候变暖的影响之一是海平面持续上升， 由此“会淹没许多低洼的海岸和潮间带区域， 这可能会对依赖这些区域的生命体产生重要影响。”[2]113海平面上升会产生如下影响： （1） 湿地和低地被淹没； （2） 侵蚀海岸线； （3） 加剧沿海洪水； （4） 增加河口和地下蓄水层盐度， 影响水质； （5） 在河流、海湾改变潮汐范围； （6） 改变河流沉积泥沙的地点； （7） 增加海浪高度； （8） 减少光线到达海底的数量。所有这些物理结果对人类都有潜在影响[3]522.由不稳定物质构成的海岸线 （如沙或沉淀物） 也令人担忧。一些最易受侵蚀的地区是北冰洋下面的海岸线， 夏季的冰融化留下了可被海浪冲走的软物质。气候变化将增加这种融化， 随着海平面上升， 可能会导致侵蚀增加， 这可能导致北极国家的基线和海洋领土撤退[4]117.
海洋变暖将加剧飓风和气旋活动， 海平面上升会增加沿海风暴的破坏力。“美国环境保护署在向国会提交的一份报告中估计， 海平面上升2英尺可能会摧毁美国海岸湿地的17%至43%, 而仅在路易斯安那州， 就有50%以上的破坏。IPCC认为， 到2080年， 海平面上升将使世界上33%的滨海湿地变成开放水域。”[3]527-528湿地、红树林和沼泽的损失意味着风暴潮的传播速度会更快。
诸如图瓦卢、基里巴斯、托克劳、马绍尔群岛和马尔代夫群岛受到的威胁最为严重， 因为其仅高于海平面几米， 主要由小环礁组成， 几乎没有陆地， 而且淡水等自然资源匮乏， 其持续生存面临严峻气候挑战。与过去一样， 大多数太平洋岛屿居民现生活在岛屿沿岸， 特别是那些靠近海岸的地区， 大部分都是礁湖， 主要依靠陆上和近海食物为生。海平面上升在空间上存在变化， 在印度洋和西太平洋地区， 海平面的上升幅度可能会超过全球平均水平。“一些沿海国家， 如孟加拉国、埃及和越南， 由于沿海狭窄地带人口密集， 因此特别脆弱。据估计， 在海平面升高1米的情况下， 乌拉圭、埃及、荷兰、孟加拉国和马绍尔群岛的马朱罗环礁 （the Majuro Atoll） 将分别损失其土地面积的0.05%、1%、6%、17.5%和80%.即使在整体上不易受海平面上升威胁的国家或地区， 如悉尼、上海和路易斯安那州沿岸地区， 某些地区也会由于海平面上升而受到严重威胁。据预测， 海平面上升1米将导致冈比亚首都班珠尔和安哥拉沿海地区的洪水泛滥， 本格拉 （Benguela） 寒流的变化将影响沿海捕捞。马来西亚、泰国和印度尼西亚大部分地区是低洼沿海平原， 据计算， 即使升高35厘米， 也会导致海水向海岸推进1公里。”[5]39在52个小岛屿发展中国家中， 像马尔代夫、马尔岛群岛、图瓦卢、基里巴斯和托克劳这样的国家， 有被淘汰出世界地图的风险， 特别易受海平面上升的影响1.这些地势低洼的小岛国所处地理位置及主要由地势较低的环礁组成的领土具有的地质特点使其面对海平面上升威胁而具有高度脆弱性。1999年， 基里巴斯失去了两个无人居住的岛屿Tebua Tarawa和Abanuea.在其陆地领土完全被淹没前， 这些珊瑚礁群岛很可能会变得不适合人类居住， 大多数居民可能会面临迁移困境。海平面上升造成小岛屿国家旅游业、农业 （导致粮食危机） 受损， 近海岸的海洋食品生产系统可能会崩溃。“与海洋酸化相结合， 上升中的海洋温度对珊瑚白化的影响可能会使许多近岸 （礁湖） 的粮食生产生态系统在21世纪中期的生产效率大大降低， 并可能对热带太平洋岛屿的沿海生存造成深远而广泛的影响。”[6]155在全球范围内， 海平面上升和侵蚀的综合过程可能是毁灭性的， 如海平面上升1米将淹没孟加拉国的17%.事实上， 由于气候变化的影响， 人类的流离失所已在发生， 包括美国。2008年2月下旬， 基瓦莱纳 （Kivalina） 的Inupiat爱斯基摩海岸村庄向24家石油和能源公司提起了一场公害诉讼， 要求赔偿高达4亿美元的搬迁费， 因为融化的海冰和永久冻土正在侵蚀村庄地基[3]523.
科学家们对海平面可能上升的幅度尚无共识， 但这种上升可能会存在显着的区域或季节差异。尽管大多数人不愿意离开家园， 未来海平面上升将迫使他们背井离乡， 甚至不得不迁移国外， 由此引发许多国际法问题。如果国内、国际法制不能有效应对， 将可能导致贫困、大规模非法移民、应对气候移民问题资金的匮乏等涉及基本人权保护与他国公共秩序的问题， 这对于偏远、低洼小岛屿国家的居民尤其如此。移民问题在未来几十年里甚至能决定西方政治走向， 对国内政党选举产生显着影响， 如德国总理默克尔政治命运的逆转与她在2015年决定接纳逾100万难民和移民进入德国有密切关系， 选举特朗普当总统和投票支持英国脱欧都有对移民不受控制的担忧[7].气候变化、海平面上升将导致更多人口迁移。在热带地区， 地势低洼国家将面临最大的风险， 如孟加拉湾Lohachara岛将被永久淹没， 居民被迫搬迁。
海平面上升还会对低洼海岸建筑造成损害：“到2100年， 挪威的海平面将从16厘米上升到116厘米， 这取决于位置和各种不确定因素， 海平面上升可能会对挪威海岸线上现存建筑物造成重大破坏。据估计， 挪威仅对建筑物 （不包括海岸防御和基础设施） 采取措施所需总费用约为7.25亿欧元。”[8]
小岛屿的沉没可能导致海上边界发生重大变化， 并对国际安全产生非常严重的影响。在离大陆或其他岛屿很远的地方， 岛屿的专属经济区可以封闭多达12.5万平方海里海洋领土。海平面上升是个渐进过程， 可能要到几十年甚至更长时间后， 地势低洼的岛屿、岩礁和其他地物才可能被完全淹没。海平面上升给岛屿、基线、海洋边界、国家的国际法律人格、气候难民的国际法地位、边界条约的效力等带来不确定性， 国际法需要对此作出回应。
二、海平面上升对国际法的挑战
海平面上升对低洼岛屿和沿海地区居民构成了严重的威胁， 并对国际法律制度提出了新挑战。因为UNCLOS并没有提供关于海平面上升对基线、岛屿和低潮高地影响的任何规定， 国际法协会2012年成立了一个新委员会专门研究这些问题。
在1992年《联合国气候变化框架公约》谈判期间， 一些国际律师曾对海平面上升对既存国际法框架特别是对海域的影响进行某种考量。该议题已引起对小岛屿国家、低洼沿海地区人权甚至国家生存的可能威胁的诸多最新关注[9]398.尽管当今因气候变化所致的迁移主要发生在国境内， 依全球变暖趋势， 海平面上升在传统上是缓慢的且存在较大地理差异， 但在不太遥远的未来， 因海平面上升而失去国家领土的小岛屿国家居民的国际法律保护问题将会呈现， 重新安置这些居民， 在国际法中是个复杂问题。因此， 海平面上升可能使重新审视当今已被广泛接受的某些国际法制存在必要性， 以应对小岛屿国家和低洼沿海国的特殊地理、社会和经济将发生的根本性、不可逆转的变化。
随着时间的推移， 海平面上升将会以多种可能方式影响边界， 包括作为基点的岛屿被淹没、低潮线向内陆方向推进、小岛屿国家被完全淹没或使其无法居住等。此外， 还将涉及国家的国际法律人格、气候难民人权保护等问题。
（一） 海平面上升对基点 （线） 的影响
基线构成了UNCLOS下不同海域外部界限的测量起算线， 基线也可能影响海洋边界划界， 是整个UNCLOS划分不同海域的基石。专属经济区和大陆架划界原则的适用也依赖于沿海国基点、基线的确定性。由于海平面上升， 沿海国海岸地理将被改变， 基线 （包括正常基线、直线基线和群岛基线） 自然会发生变化。当岛屿或低潮高地、河岸或陆地可能被上升的海平面吞没而消失时， 基线会漂移， 海洋边界会发生变化， 因为当确立领海基线的基点被海水淹没时， 需要依据新基点重新绘制领海基线， 原先各海域的海洋边界随之发生变动。基线的有效性可挑战其他国家的海洋权益主张。基线的重大变化将导致海洋边界的不确定性， 影响国家对所涉海域的管辖权。随着海平面上升， 正常基线可能会向内陆退却， 沿海国将失去部分陆地领土， 从而导致国家原管辖海洋空间减少或丧失以及法律地位的变化， 一些低洼小岛屿国家甚至将会被完全淹没。但UNCLOS海洋划界条款并未解决沿海地理变化对相应海洋权益变动的影响问题， 面对变动中的基线， 传统海洋法律规范需要作出调整。
对于由诸多分散岛屿群组成的许多小岛屿国家来说， 作为基点的低洼岛屿被淹没， 意味着其不能再被用作直线基线或群岛基线的基点。没有被完全淹没的岛屿可能成为UNCLOS第121条中不适应人类居住或维持其经济生活的“岩礁”, 从而丧失岛屿地位， 不能拥有专属经济区和大陆架。
海平面上升对国际法的挑战并不限于海洋法， 还关涉国际法其他诸多领域， 例如， 国家构成要素、国籍、边界划分、跨境气候难民人权保护、边界条约效力等。2012年基线委员会的报告认为：“海平面上升导致国家领土的丧失主要不是基线或海洋法问题。严重的领土丧失是个更广泛的问题， 涉及对国家地位、国家认同、难民地位、国家责任、资源获得以及国际和平与安全的关切。该问题需要由基于解决这一系列问题的具体目的而成立的委员会来考虑。”[9]398此外， 海平面上升导致海岸线倒退， 也会使沿海国受国际公约保护的湿地被海水淹没， 涉及国际环境法领域。
在离岸12海里范围内作为基点的低潮高地和边缘礁石被永久淹没， 将导致国家管辖的所有海域宽度明显减少。当一个岛屿仅成为低潮高地时， 沿海国肯定会采取措施阻止其进一步下沉， 以维持直线基线。为了保持其低潮时高于海面， 沿海国可从事一些在低潮期建造人工设施的活动。这里提出的问题是， 这些人工设施是否会被合法地接受， 从而并没有改变低潮高地的地位[10]12.尽管有学者主张上述加固低潮高地的活动并不违反UNCLOS第7条， 但在国家海洋划界争端中， 国际法院 （庭） 可能难以依据消失的低潮高地来裁决争端。此外， 国际法院 （庭） 在解决边界争端方面的公平和等距离原则或许需要重新评估。
UNCLOS未规定海域边界可与基线一起移动， 但第7.2条是例外2.各海域边界将随基点 （线） 的移动而移动， 因此， 所有海岸线、海域划界都可能受基点 （线） 变动的影响。
（二） 海平面上升对沿海国海洋管辖权的影响
海平面上升使低洼小岛屿国家逐渐丧失海域主权 （权利） 和管辖权。气候变化和海平面上升的现实不仅有地理上的影响， 还可能产生改变基线的法律含义， 这反过来又影响到海域外部界限。重要基点的潜在沉没可能导致海事管辖权的丧失， 以及对这些海洋空间内的宝贵资源丧失管辖权， 因此， 这可能会带来灾难性经济后果[10]3.岛屿能形成领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域， 如果海平面上升， 一些岛屿可能至少在涨潮时被淹没。“除了海域边界和海域位置的不确定性之外， 这种规模的变化可能会成为国家间冲突的沃土， 并引发对航行权的争议， 特别是对生物和非生物资源的主权权利争议。”[11]4尽管有UNCLOS第15条的规定， 国际法院 （庭） 很可能根据有关海岸的自然地理位置选择基点。此外， 外国船舶可能难以确定所处海域的地位。海平面上升导致基点 （线） 的变动将导致执法、司法、守法的不确定性、争端和冲突。
UNCLOS体现了陆地支配海洋原则， 海平面上升会对沿海国海洋管辖权产生一定影响。沿海国主要基于正常基线来确立其对相关海域管辖权的空间范围起算点。海平面上升将迫使基线向内陆方向退却， 而基线又是沿海国确定领海、毗连区、专属经济区、大陆架 （但外大陆架的外部界限似乎已由第76.9条确定， 不受基线变动影响） 的起算线， 由此， 沿海国海洋管辖权的基础将可能遭到动摇。例如， 领海基线的后退可能会使其他国家在原属领海海域享有的无害通过权利变更为自由航行权利；沿海国享有管辖权的原专属经济区的一部分成为公海， 其他国家对该部分海域的生物资源行使UNCLOS下的捕鱼自由权利；领海海峡宽度变化将导致法律地位的变化。由于沿海国大陆架外部权利界限不仅依赖于200海里标准， 还依赖“自然延伸”标准， 这意味着大陆架外部界限不能总是从基线来测量。同样， 类似影响将可能发生在群岛国的海洋管辖权领域， 作为确定群岛领海基点的外围岛屿有可能被海水淹没， 会丧失对原管辖海域的管辖权。UNCLOS第15条表明了相向或相邻国家间划分管辖海域时基线的重要性， 第7.2条规定了低潮线后退对直线基线的影响问题。
海洋渔业资源是太平洋岛国的主要粮食和收入来源。诸如基里巴斯、图瓦卢等地势低洼的小岛屿国家被海水淹没后， 不仅其国民失去家园， 国家失去领土， 由此导致的国际法问题是， 该类被海水淹没的小岛屿国家的国际法主体资格是否还继续存在？少数可能保持部分可见的岩石是否足以使其保留沿海国原先管辖海域的管辖权 （主权） ?其基于岛屿所拥有的领海、毗连区、专属经济区、大陆架管辖权是否还存在？小岛屿国家如何行使其管辖权？依UNCLOS第121条， “岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁， 不应有专属经济区或大陆架。”低洼、偏远小岛屿国家因海平面上升等原因， 原先的岛屿可能变成岩礁等低潮高地， 甚至全部被淹没， 从而丧失原先享有管辖权 （主权） 的专属经济区和大陆架甚至内水、领海。
如果一个岛屿在400海里内没有海上邻国， 可产生431014平方公里领海、专属经济区和大陆架。如果它被认为仅是不能产生专属经济区和大陆架的“岩石”, 仍可创造1550平方公里的领海。英国将Rockall从完全“岛屿”自愿重新分类为“岩石”, 造成约60000平方海里的渔业区遭受损失[12].海洋领土的丧失可能以三种方式发生： （1） 一个岛屿可能完全被淹没， 这意味着它将不再支持基线， 并将失去对所有海洋区域的管辖权； （2） 部分下沉会使一个岛屿变成不适宜居住的岩石， 其法律意义在于， 在维持其领海和毗连区的同时， 不能维持“人类居住”或“经济生活”的岩石不能支持专属经济区或大陆架 （UNCLOS, Art.121.3） ; （3） 被淹没的小岛屿国家也可能不再完全存在， 因为它们无法满足国家地位的要求， 特别是对领土和常住人口的需要， 这将使他们无法继续宣称拥有领海。如果南太平洋大部分海域的海洋边界被混淆， 可能导致对该地区丰富渔业资源的激烈竞争和争端。如果被淹没小岛屿国家通过建造人工岛屿方式维持其国家存在， 那么， 依UNCLOS, 这些人工岛屿可能仅拥有有限的安全范围， 并不享有海洋法中的岛屿地位， UNCLOS是否可将此作为人造岛屿的例外， 目前并不可知。海平面上升不仅将对包括小岛屿国家在内的沿海国领土存在、海洋管辖权产生重大影响， 而且使国际法面临严峻挑战：现代国际法制如何通过条约法、习惯国际法规则、判例法的变化来有效应对该现实需求， 以保护正在消失的小岛屿国家、其他沿海国的海洋权益？UNCLOS并未提供与海平面上升导致地理变化有关的确立基点、基线的任何规则。
（三） 海平面上升与被迫跨境迁移居民的人权保护
促使国际迁徙的原因可能是环境、文化、经济和家庭等因素的交织。海平面上升对有效享有人权具有直接或间接影响， 包括对生命权、食物权、适当住房权、健康权、文化权利、财产权和民族自决权的影响。
气候变化和海平面上升已成现实， 它将深刻影响世界各地数百万沿海居民的生活和基本权利。海平面上升将会使低洼岛屿逐渐被淹没， 沿海国海岸线退却， 造成土壤流失以及淡水污染等许多公共卫生问题， 对诸如斐济、基里巴斯等小岛屿国家来说， 将导致定居模式、社会和经济发展的根本性变化， 关涉其国家和国民的生存和文化传承问题。流离失所居民的迁徙包括国内迁徙和跨越国界迁徙。那些因家园下沉而跨越国界的人不属于传统的国际难民法保护对象 （因自然环境原因而被迫迁移他国的居民并不符合1951年《难民地位公约》第1条对难民的界定） , 其法律地位仍处于不确定状态， 岛屿国家的消失是否可能导致一种新的无国籍状态尚不可知， 由此导致流离失所者的基本人权往往得不到充分保护。1961年《减少无国籍状态公约》补充了无国籍人的定义， 要求缔约国减少无国籍状态， 便利无国籍人归化。海平面上升导致的流离失所显然是全球性问题。
鉴于海平面逐渐、缓慢上升的特点， 岛屿和海岸线的消失应是一个渐进而稳定的过程， 而非突然发生的灾难性事件， 土壤盐渍化、海岸侵蚀、海水入侵等由其长期累积效应所造成。海平面上升可能会使沿海国、地势低洼的小岛屿国家失去其管辖海域和使用该海域资源的专属权利， 不再适合人类居住， 沿海平原对大多数沿海社区来说很重要， 因为那里种植的粮食作物， 比如椰子和大多数根作物， 许多会受到含盐地下水破坏。由于盐碱侵入沿海蓄水层和沿海农业受到破坏， “到21世纪中叶， 太平洋岛屿地区的许多沿海社区将无法在当地生产足够粮食来养活其居民， 其中许多人没有足够的钱来定期购买食物。这可能会导致许多沿海地区的粮食危机。”[6]162主要由珊瑚礁构成的小岛屿国家会因海水酸化导致珊瑚礁退化且不能维持居民经济生活而逐步失去家园， “预计在21世纪， 过度的碳封存和增加的海洋酸化将会溶解珊瑚礁， 从而间接影响依赖珊瑚礁生存的沿海社区。”[5]6其全部或大部分人口需要移民他国， 由此产生气候难民的人权保护问题， 但现有国际法制未能有效保护气候移民。此外， 叙利亚难民的国际境遇清楚表明， 大规模跨境移民 （难民） 问题的解决并非易事， 会给接受国带来沉重经济、政治压力， 导致相关国家相互推诿、指责。
1998年《联合国关于国内流离失所的指导原则》 （The UN Guiding Principles on Internal Displacement） 仅为国内保护流离失所者提供了一个尚无法律拘束力的规范框架。对于跨境气候难民保护， 尚无国际难民法依据。目前， 除非由于海平面上升的影响而流离失所的原因与更传统的跨境迁徙理由有关， 否则气候移民难以被认定为1951年《难民地位公约》中的“难民”, 也不能从《联合国气候变化框架公约》等国际条约中获得保护， 因为大多数现在逃离本国的人是出于政府迫害之外的原因。1951年《难民地位公约》关于“难民”的定义中隐含的迫害因素实际上妨碍了气候难民依该公约寻求庇护。在《难民地位公约》框架下， 因气候变化导致流离失所的人要想获得保护， 存在以下几个障碍：第一， 难民定义仅适用于跨越边境的人；第二， “气候变化”很难被定性为“迫害”;第三， 依据公约， 迫害的发生基于如下五个原因， 即种族、宗教、国籍、特殊社会群体成员或政治意见[13].定义的第一个要素是迫害， 要证明在气候变化背景下受诸如海平面上升影响的迫害， 需要的不仅是法律上的创造性和解释技能， 因为实际上不可能将气候变化影响视为迫害， 更不用说被视为基于种族、宗教、民族、某个特定社会群体的成员或政治观点的迫害。在气候难民的情形下， 也不可能精确指出迫害者。马尔代夫、基里巴斯、图瓦卢等岛国政府并不是需要对气候变化或海平面上升负责者， 因为其碳排放量可忽略不计。具有讽刺意味的是， 这些国家的大多数居民并没有逃离所谓的迫害者， 而是向作为迫害者的工业化国家寻求庇护。换句话说， 新的动态实际上使难民制度倒转[5]27.
气候难民尚难以获得国内法院认可， “确认难民身份， 并无国际法明确的规定， 各国基于主权自行处理。”[14]“2013年， 基里巴斯一名‘气候变化难民’依1951年《难民地位公约》的主张被新西兰高等法院认定站不住脚。没有适用该难民公约是因为不存在与公约规定的五个理由有关的任何迫害或严重损害。法院驳回了国际社会本身 （或者可以说是历史上二氧化碳或其他温室气体的高排放国家） 作为难民公约下‘迫害者’的论点。这一分析认为， 难民公约描述的对难民迫害的必要性并不排除一种可能性， 即一个受气候变化严重影响的国家的人民可参加难民公约。”[15]法庭承认逃离自然灾害的人无法获得难民身份。海平面上升可能使低洼小岛屿国家丧失其大多数领土， 狭小空间和有限资源无法供养其国民， 其大部分人口需要重新安置， 只有很少居民仍在该国居住。在这些情况下， 国际难民法难以为其提供保护， 因为环境因素本身并非国际难民法赋予难民地位的理由。“2001年， 图瓦卢向澳大利亚和新西兰提出了一项接纳其人口的要求， 但澳大利亚拒绝了。新西兰则同意了一项每年接受75名图瓦卢人、为期30年的移民计划， 前提是他们具有良好性格和健康， 年龄在45岁以下， 具备英语语言技能， 并且必须在新西兰获得工作机会。然而， 图瓦卢人口约为11000人， 该数目完全不够。”[16]此外， 小岛屿国家是否为其他主权国家的被保护国、 （前） 殖民地和海外领土， 其国民能否获得移民机会或作为气候难民获得安置机会， 可能会有不同的结果。
既存国际人权条约并非专门旨在保护气候移民进入其他国家的权利， 因此， 在保护气候移民人权方面存在局限性。国内外国人入境管理法规更重视国内公共秩序的维护， 并未授予外国人因气候变化原因入境的一般性权利， 且相关审核主体拥有较大自由裁量权。“在海平面上升的情况下， 类似机制可能适用于流离失所者， 但目前这些机制很大程度上是临时的、不协调的和不可预测的， 往往是基于酌情考虑的。”[17]38国际人权法在保护气候难民时仍存局限性。
气候变化和海平面上升可能会对低洼地区居民造成诸多不利影响， 包括生计、沿海人口健康 （腹泻、疟疾和登革热传播） 、水资源、土地适宜性等， 产生海水入侵、生物多样性受损、海岸受侵蚀、土壤退化、饮用水缺乏、社会凝聚力下降等后果， 如印度、越南、孟加拉国、埃及这样一些在狭窄沿海地带人口密集的国家， 特别易受传染病影响。以太平洋上的库克群岛、斐济、瓦努阿图和几个环礁国家为例， “在许多沿海地区， 木麻黄和椰子树等重要经济作物都因盐渍化而死亡。甘蔗是低地斐济的一种重要经济作物， 最近几十年也受盐碱化影响。巴布亚新几内亚和瓦努阿图一些沿海地区食物花园 （food gardens） 的地下水盐碱化迫使受影响的社区迁移。”[6]150孟加拉国地势低洼， “可能遭受气候变化最严重影响。最关键影响将是农业和水安全， 以多种方式对人类健康产生不利影响。最近几十年的变暖趋势已导致孟加拉国许多地区的发病率和死亡率上升， 未来气候变化会增加健康风险。”[18]孟加拉国约1/4人口居住在沿海地区， 气候变化导致居民缺乏安全水源和食品， 从而导致腹泻等疾病的发生3.只有高度重视沿海地区的盐度入侵问题并加以控制， 才可以避免出现与淡水质量和可用性有关的全球健康危机。
在20世纪联合国三次海洋法会议谈判期间， 海平面上升、气候变化等问题尚未成为国际社会关注的议题， 因此， UNCLOS等条约对此并无规定， 基点下沉 （淹没） 是否会导致UNCLOS相关条款不可适用以及未来是否需要对该公约进行根本性变更， 相关规定仍付之阙如。
（四） 被淹没小岛屿发展中国家是否仍保留国际法律人格
领土是国家的基本构成要素， 历史上的国家消亡原因众多， 但尚无因领土被海水淹没而丧失国家主体地位的情形发生。国家丧失可居住领土的情形包括损失有限可居住领土、丧失大量可居住领土、完全丧失居住区域。太平洋、印度洋上低洼小岛屿国家被淹没或不再适合人类居住意味着国家将不复存在， 可能完全丧失其海洋领土。“即使土地没有被淹没， 也可能不适合人类居住。海水入侵地下水、地表水和土地可能危及淡水供应， 降低农业用地的肥力， 进而影响生计、粮食和水安全。例如， 人们可能无法耕种土地， 或者在极端情况下， 没有可供选择的饮用水源。当发生与海平面上升相关的诸如天文潮汐和风暴潮等极端事件而导致洪水时， 人们的生命可能会受到直接威胁。”[17]8被淹没的小岛屿国家可能完全失去其领土和 （或） 定居的居民 （由于领土不适宜居住和人口在领土完全消失前逃离） , 这种情形已不符合国际法中国家的构成要件， 由此产生这些小岛屿发展中国家是否还能继续作为国家而存在的问题。如果其丧失国家主体资格， 其原管辖的海域和边界将会变成公海和国际海底区域， 或被邻国接管， 其国民将成为无国籍人。
这些国家的政府也可能成为流亡政府， 居民可能成为气候难民。有学者质疑领土国家古典概念的适当性， 并尝试审视当前规则对领土物理消失的国家建国新模式的适用性。小岛屿国家领土的物理消失或不使用以及居民的全部移民是否必然导致其国际法主体地位丧失？是否有必要保留其气候难民国籍关系的继续存在？国际法与国家理论对该类国家的主体身份问题需要作出回应。海平面上升使低洼发展中小岛屿国家和其他受影响的沿海国海岸带居民的居住、健康、饮用水和粮食安全等受到威胁， 应采取何种干预措施， 以确保那些处于这些脆弱环境中的人拥有可持续的未来和充分的人权保障， 还有待国际共同体加强合作。
气候变化和海平面上升在UNCLOS谈判期间没有受到关注， 因此， 公约没有明确规定基线随海平面上升而变动。国际公法存在的障碍与局限性以及应对气候变化和海平面上升领域各国利益的多元性阻碍了国际共同体对包括海平面上升等潜在威胁的有效应对。关于因气候变化和海平面上升而被迫离开本国的人的法律保护措施， 国际难民法、国际人权法、国籍法、国际环境法、国际人道法等国际法具体领域应作出合理回应。
三、海平面上升的国际法应对
海平面上升使许多沿海国正面临领土递减问题， 国际社会应关注面临海平面上升的小岛屿国家的特殊脆弱性。既存国际法制难以有效应对海平面上升导致的海岸线退却、岛屿淹没、偏远和低洼小岛屿国家失去全部领土及其居民无处可归的问题。UNCLOS尚未澄清导致领海基线后退的海平面上升是否会影响沿海国管辖海域的外部边界。有国外判例甚至认为， 公约的基线条款具有习惯国际法地位4.海洋法、国际环境法、关于国家的国际法规则、人权法等尚未能为国家应对该危机提供规则支持， 应完善既存国际法制度， 发展出新原则和规则， 为相关国家应对海平面上升导致本国领土和管辖海域变更及跨境气候难民保护提供国际法新依据， 在不同层面制定应对海平面上升影响的原则、规则， 以稳定边界， 保护气候难民的人权， 维护领土物理消失的小岛屿国家的国际法律人格。
（一） 永久固定 （冻结） 既存基点和基线
海平面上升导致基点 （线） 的不确定性， 将动摇以UNCLOS为主要内容的海洋法基础， 并导致现行海上交通规则和海域边界的不稳定。除非边界是固定的， 否则， 海平面上升将改变某些现有海洋边界。邻国也可能试图利用其他国家的领土损失， 声称将其海上边界扩大到这些地区。联合国三次海洋法会议期间， 可能由海平面上升造成的基线潜在转移尚未成为缔约国谈判的重要内容， 导致1982年UNCLOS中基本没有对应条款。UNCLOS并未明确规定基线偏移时必须重新划定海洋边界， 固定或冻结基点 （线） 可将沿海国资源投入实质性应对海平面上升的需求。
有国外学者主张动态基线。海平面上升导致正常基线的不稳定， Sarra Sefrioui主张对UNCLOS第5条作出另一种解释：正常基线可适应物理现实， 因此它们可能是动态的。这意味着它将建立一个反映实际地理条件的基线系统。该主张意味着基线必须移动， 从新基线重新确立海洋边界， 先前消失的基线产生的海洋边界不再有效。该主张的优势在于基线的划定符合海洋地理现状， 其局限性或许在于基线的不确定性， 因为沿海国需要不断审查其海洋边界和修改航海图， 易导致国家间海洋权益争端。此外， 一些会失去部分领土、岛屿或低潮高地的国家可能会投入巨大财力来维持基点 （线） .
为了应对海平面上升对国际海洋法律秩序的扰乱， 应永久固定或冻结既存基点 （线） , 而不考虑基线未来可能向陆地方向的变化， 以允许沿海国维护其管辖海域的最初外部界限。“不同海域的基线和外部界限须永久固定。如果只有不同海域的外部界限是固定的， 并且允许基线移动， 它将严重影响群岛国， 因为它们可能无法遵守群岛基线规则， 这些规则规定了特定的水陆比例和群岛直线基线的最大允许长度。”[19]275该主张既有其优势， 又存在局限性。由于该方法是对海洋法律秩序现状的维护， 阻碍了海平面上升损害UNCLOS下诸海域范围及地位的确定性， 各国可继续对其海洋资源行使权利， 体现了公平性。与之前不同的是， 随着海平面上升， 沿海国之前的陆地领土会被海水淹没， 原先的陆地变成其内 （海） 水。其局限性对小岛屿国家来说尤为明显， 因为小岛屿国家可能丧失其全部或大部分领土， 剩余部分可能不再符合UNCLOS对岛屿的界定， 此时仍维持原状， 既与陆地支配海洋原则不一致， 又缺乏可行性， 因为“这些国家或其分散的人口是否能实际地对海洋空间进行有效控制值得怀疑， 土着居民将迁移到其他土地， 而无人居住的岩石可能会离其新住所几千英里之遥。”[9]59行使之前的海洋管辖权所需后勤保障也是个严峻问题。此外， 沿海国内水范围的扩张排除了外国船舶在该海域行使无害通过权利的可能性。相反， 如果基点 （线） 随海平面上升处于变动中， 公海面积会随沿海国领土以及小岛屿国家的消失而增加， 沿海国利益将会因此受损。因此， 拥有永久固定的基线对于减损因海平面上升造成国家管辖海域范围的不确定性以及减少划界争端而言很有意义。“为稳定起见， 这似乎合理， 因为根据UNCLOS有关规定， 一旦建立了基线并加以宣传， 这样的基线应被视为永久基线， 而不论变化如何。”[20]
解决不确定边界问题的最好方法， 可能是采用一个冻结现有海上流动边界的制度。然而， 这项提议需要进一步发展， 以解决诸如如何处理不能冻结的海洋边界问题， 因为它们存在争议， 或者岛屿国家冻结的海洋领土的地位将不复存在。如果以适当方式进行， 冻结海上边界将有效消除可能导致国际不稳定的不确定性。只有时间才能证明， 是否有足够政治意愿， 使各国能就变革现行海洋法制度进行谈判， 并避免国家间争端和冲突日益严重的威胁[4]117.为促进海洋法公约规定的海洋治理的和平、稳定、确定性、公平和效率目标的实现， 赞成冻结现有基线和海上区域的国际战略， 作为确保处于消失中的国家继续受益于其海洋资源的一个途径[11]1.对于永久固定 （冻结） 基点 （线） 的主张， 学界仍存分歧， 该主张将挑战UNCLOS第47条关于群岛基线的划定标准， 因为持续、缓慢上升的海平面终将显着改变相关水、陆面积比例。
虽然UNCLOS谈判者似乎没有预料到全球海平面的实质性变化， 但并不反对在三角洲和不稳定的沿海地区固定基线 （第7.2条） .有学者主张依第7.2条解决海平面上升对基点的影响：“依靠这种方法， 可沿着低潮线最远的海域选择适当点。根据公约， 直线基线将保持有效， 直到它们被沿海国改变为止。如果一国选择不采取任何行动来改变其基线， 那么旧基线将保持有效。采取这样的措施将确保由于海平面上升而导致低潮线退缩， 受影响沿海国将保留其海域。这对小岛屿发展中国家特别有利， 否则这些小岛屿发展中国家不仅会失去其海洋遗产， 还会失去其国家地位。”[9]56第7.2条旨在维护既存基线的稳定性， 该款表明， 尽管海岸线可能向陆移动， 但各适当点和直线基线将继续有效， 直到沿海国改变为止， 不过， 第7.2条的适用要受“海岸线非常不稳定”等因素制约。
海平面上升可能会使偏远、低洼小岛屿国家的领土由岛屿变成无法依UNCLOS拥有专属经济区和大陆架的岩礁， 其原先享有管辖权的专属经济区和大陆架就会成为公海或国际海底区域。对于气候变化几乎未施加推动力的小岛屿国家来说， 要其承受因气候变化所致的海平面上升之严重后果， 显失公平。
海平面上升可能不会影响沿海国200海里或外大陆架的外部界限， 因为UNCLOS第76.9条要求“沿海国应将永久标明其大陆架外部界限的海图和有关情报， 包括大地基准点， 交存于联合国秘书长。”这可防止因海平面上升淹没基线或正常基线向陆地方向后退而造成沿海国大陆架外部界限随之退却。“第76.9条似可作为建立一种新的固定海域制度的先例依据， 然而， 在确定大陆架的外部界限和领海、专属经济区海洋边界的外部界限之间的内在差异， 限制了这种类比的有效性。”[21]293目前， 国际社会尚未做好修订UNCLOS相关条款的准备， 相邻或相向国家间可通过谈判解决因海平面上升所致的海洋边界问题。
国际法协会在2008年成立了“国际海洋法基线委员会” （The Committee on Baselines under the International Law of the Sea） , 以研究气候变化背景下海平面的可能上升对国际法的影响， 以及对低洼、小岛屿发展中国家的影响。国际法协会于2012年又成立了“国际法与海平面上升委员会” （The Committee on International Law and Sea Level Rise） , 该委员会的任务是研究海平面上升造成的小岛屿国家和低洼国家领土的局部或全部淹没、享有管辖权海域的丧失对国际法的可能影响， 并制定国际法逐步发展的提案。
综上， 国际共同体应以寻求永久固定基点 （线） 的方法来避免海洋边界处于变动之中， 所有国家都不享有超过UNCLOS下的权利， 有助于维护UNCLOS确立的海洋秩序， 国家也不必耗费巨资保护基点 （线） , 减少国家间海洋权益争端， 从而实现海洋法的稳定性。不过， 冻结现有海域并不意味着接受有争议基点和岛屿权益主张， 人工岛屿除仅拥有500米安全区外， 不产生其他任何管辖海域空间。
（二） 保留“物理”消失的小岛屿国家国际法主体地位：继续拥有海域管辖权
1. 有助于保留小岛屿国家的海域管辖权
保留物理消失的小岛屿国家主体地位具有必要性：有助于维持其与国民国籍关系的连续性， 减少无国籍人数目， 并减少一些小岛屿国家国民对任何外国文化的敌意；有助于在气候变化国际谈判中继续听到小岛屿国家的诉求。此外， 对消失的小岛屿国家国民来说， 无论安置方式如何， 其不太可能在其他国家获得沿海安置区并取得新管辖海域， 而这些流离失所的国民仍需要继续拥有海洋资源以维持生计。
尽管允许完全或基本丧失国土的小岛屿国家继续拥有其原管辖海域可能存在上述问题， 但剥夺其原享有的海洋资源权利并不公平。鉴于这些小岛屿国家居民购买其他国家 （沿海） 领土的可能性很小， 加上这些小岛屿国家资源基础本身就薄弱， 允许小岛屿发展中国家和其流离失所的政府 （国民） 继续拥有原先的管辖海域和剩余的水面领土并进行一定形式的物理控制， 便于其继续保持国家地位和控制其管辖海域的资源， 可在一定程度上减少小岛屿国家流离失所居民大规模国外移民所导致的复杂问题。
应通过修订UNCLOS, 赋予被淹没小岛屿国家建造的人工岛屿以海洋法中的岛屿地位。这些国家并非在试图获取非法、额外的海洋空间， 只是为了保留UNCLOS下被公认的原权利。依UNCLOS第60条、第80条， “人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海， 其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。”在沿海国家内水和领海内建造的人工岛屿， 国家可行使主权。沿海国对位于专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构拥有专属管辖权， 但要遵守第60条设定的诸多限制。基于气候变化中的某些不确定性， 小岛屿国家建造人工岛屿或许并不能解决根本问题， 仅是一个过渡措施， 岛上居民最终仍需要重新安置。
此外， 尚存被淹没小岛屿国家与其他国家合并的可能性， 保留小岛屿国家UNCLOS下的原有管辖权、主权权利， 可增加其获得新生存空间的可能性以及谈判砝码。不过， 有国外学者认为， 保留无人居住小岛的原专属经济区， 有违给予沿海居民优先捕鱼权的专属经济区制度设立目的， 但是， 该观点似不应适用于受海平面上升影响的小岛屿国家。
2. 被淹没小岛屿国家国际法主体问题的解决
国际法要求领土作为国家地位的先决条件之一， 即使国家管辖海域的基点 （线） 、外部界限被冻结， 也不能完全解决已消失国家原管辖海域的地位问题。海洋区域的存在依赖于国家的存在， 应承认失去领土的小岛屿国家作为无领土国家的国际法主体地位。确定的领土和定居的居民是现代国家的重要构成要素， 随着气候变化所致海平面上升的影响加剧， 诸如图瓦卢、基里巴斯等海平面仅有几米的小岛屿国家被完全或基本淹没以及居民全部外迁存在较大可能性， 由此产生了这些国家国际法主体资格的存废问题。
在被淹没的发展中小岛屿国家自愿被并入其他国家前， 应允许其保留国际法主体地位， 无论其居民分布于世界何处， 其合法 （流亡） 政府仍有权拥有、处分其UNCLOS下原享有的权利， 以获得资金资助其流离失所的国民移民他国和继续生存。不过， 由于这类国家已失去确定领土和定居居民这两个国家构成要素， 即使保留其国际法主体资格， 其国际法中的行为能力将会受到哪些损抑， 仍值得探讨。可以说， 被淹没的发展中小岛屿国家在行使国家基本权利和履行基本义务方面的能力将有别于其他国家， 可能仅是法律上而非事实上的国家。冻结现有基线并接受因海平面上升而失去所有领土的功能性国家概念， 将有助于小岛屿国家聚焦于可持续发展和适应气候变化。
还有一种可能， 就是从一个遥远国家通过割让来获得新领土。一个较理想解决方法是， 像美国当初购买阿拉斯加一样， 被淹没小岛屿国家向领土广袤而人口稀少且愿意出售或出租其部分领土的国家购买或承租其领土， 该土地的主权将全部转移给所有领土物理消失的国家， 然后将其人口迁移到新领土上， 这有助于小岛屿国家继续维持其国际法主体地位。马尔代夫、图瓦卢两国目前正试图实现该目标---购买 （附近） 其他国家的部分领土。事实上， 国际社会不乏国家间买卖、交换和赠与领土的事例， 例如， 美国1867年以7200万美元从沙俄购买了阿拉斯加， 丹麦1916年出售西印度群岛的领土。但从实践层面看， 目前很难想象一个主权国家会将本国领土出售给外国， 除非该领土对出售国确实没有什么价值。“从实用角度看， 不管什么价格， 很难想象现在有任何国家同意把一部分领土让给另一个国家， 除非是无人居住、不适宜居住……缺乏资源和无任何价值。放弃有价值的和 （或） 有人居住的领土的政治、社会和经济后果可能直接就超过现政府的能力和勇气。”[11]8
如果马尔代夫由于气候变化而失去其领土， 它将不再是一个国家吗？鉴于马尔代夫和类似国家对气候变化的“贡献”微不足道， 如果它们因气候变化而丧失其国家地位和国际法律人格， 就会出现关于国际法合法性和效力的严重问题[22].但这些国家不会失去其国家地位5, 气候变化导致小岛屿国家被淹没或无法居住， 将可能促使国际法中国家构成要素以及国际难民法、国际人权法、国际海洋法等领域发生相应变革， 以应对海平面上升给国际法带来的新挑战。鉴于大多数发展中小岛屿国家和沿海国没有能力采取必要措施应对海平面上升的威胁， 国际社会应当对失去领土的小岛屿国家加强资金、技术等方面援助。
（三） 继续推进应对气候变化和难民保护的国际法制建设
可通过减缓和适应来缓和海平面上升对海洋边界稳定性、气候难民、小岛屿国家生存、新的无国籍情形、跨境迁徙的影响与压力。《联合国气候变化框架公约》第4.1条 （E） 项呼吁各方制定保护海岸带的综合性计划；第4.8条规定在履行本条规定的各项承诺时， 要特别考虑到小岛屿国家和低洼沿海国家的特殊需要。在气候变化框架下创建新的安排， 或建立新的筹资机制， 设立气候难民保护和安置专项基金， 以提供金融援助和技术支持， 应该成为一种共识。
给低洼小岛屿国家带来灾难的原因是气候变化所致海平面上升， 因此， 延缓乃至阻却海平面继续上升， 避免小岛屿国家被淹没， 是最直接、有效的举措。二氧化碳和其他温室气体排放大国、富国有道德和共同但有区别的法律责任继续依《联合国气候变化框架公约》向受海平面上升威胁的国家提供资金， 向其提供先进 （农业） 技术， 以帮助其承担有效、可持续地适应气候变化的成本。目前， 尽管应对气候变化的国际合作存在挫折， 相关国际法制仍缓慢地向纵深推进。《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等条约为国际社会控制温室气体排放作出了制度安排， 旨在降低气候变化的速度。《巴黎协定》要求通过一系列单独的化石燃料减排目标， 将气候变暖的幅度控制在工业化前水平的1.5至2摄氏度之间。
亚洲开发银行2012年的一份研究报告指出， 气候诱发的移民问题应作为国家发展议程的一部分加以解决。在海平面上升背景下， 气候难民跨境流动预计将是例外而非常态， 因为要受各国移民法的限制， 对此， 尽管小岛屿国家似乎是个例外， 但如前所述， 气候难民并不符合1951年《难民地位公约》中“难民”的定义， 学界对此问题尚存分歧， 一些学者认为， 该公约不应适用于气候难民。尽管新西兰等国愿根据配额逐步接纳南太平洋小岛屿国家气候难民， 但叙利亚难民保护实践表明， 难民在许多国家变得不受欢迎， 美国、欧盟等各国政府一直试图限制大规模难民涌入。通过修订公约将因气候变化、海平面上升而流离失所的人越境寻求庇护的情形纳入， 应探讨制定一项新条约来保护气候难民的可能性， 并在确立庇护义务时综合考虑接受国的人口、国土面积、经济发展水平、对气候变化的 （历史） 影响、文化等因素。积极预测和规划迁移， 在国内外层面上都是一项重要的政策选择， 此外， 考虑到地理、文化等相关因素， 也需要在双边、区域层面谈判缔结相关条约。
（四） 《维也纳条约法公约》对边界条约效力的规定
海平面上升导致海洋边界的移动或混乱， 在关涉国家重要资源利益或安全利益时， 会导致国家对既存边界条约的效力产生怀疑。海洋划界协定应属于《维也纳条约法公约》 （The Vienna Convention on the Law of Treaties, 简称VCLT） 中的条约。VCLT第62条规定了情势变更作为国家单方面终止、退出或暂停施行条约的情形及例外。根据第62.2条， 如果条约确定一边界， 则条约缔结时存在之情况发生根本改变而非当事国所料者， 不得援引为终止或退出条约之理由。据此， 因海平面上升导致基点 （线） 的变化并不影响UNCLOS下国家既定的海域划界。第62条的规定使国家不太可能单方面终止一项海上边界条约， 不过反对者可能会提出， 不是在所有情况下都不能预见海平面上升及其对边界的影响。
有学者认为， 地理位置的改变将是一项根本性改变， 属于第62条规定的情势变更， 国家据此终止 （海上边界） 条约有其合理性， 但对基于气候变化所致涉及地理位置的非自愿环境变化是否构成条约情势的根本性改变， 学界仍存分歧。鉴于国家 （海洋） 边界的敏感性， 否定国家有权单方面基于海平面上升对边界造成的变化而终止或退出条约的权利， 有助于维护边界地区的和平秩序。“在缔结海洋边界协定时双方都知道， 这类协定本身就会有地理变化， 且最初可预料到， 稳定的地理环境并不构成其同意基础的‘情势', 因此， 不能援引第62条， 海岸线变化也不会影响海上边界协定。鉴于维护条约制度稳定性的重要性， 国际法庭尚未承认单方面终止边界条约的权利。一些国家， 如阿根廷和智利， 明确拒绝了这一理论的应用。”[10]19海平面上升造成的海洋边界混乱也会使既存海洋争端复杂化。例如， “海平面上升可能使南沙群岛争议解决变得更困难， 这些岛屿周围环绕着丰富的渔业资源和油气资源， 这些岛屿 （通常是岩石） 的最高海拔只有4米， 大部分地区可能会被淹没。如果这些岛屿完全被淹没， 可能意味着该领土会被从其他基线中衍生出来的海洋边界所管辖， 这种转变甚至会进一步混淆现有领土主张。”[4]116-117
（五） 历史性权利与消失的小岛屿国家海洋权益维护
有学者认为， 消失的小岛屿国家可对原管辖海域主张历史性权利来维护海洋权益。“在海平面上升的情况下， 这是对历史水域原则的更广泛解释。这一原则将有助于使沿海国领海或专属经济区的主权或主权权利的行使合法化， 因为这些区域已在这些海洋区域的外部界限之外， 作为它们被测量的基线， 随海平面上升而下降。它的成功适用将要求沿海国在一段时间内公开继续行使其在有关地区的先前权利， 而不致引起其他国家的抗议。”[21]282问题在于， 应如何协调消失的小岛屿国家该权益主张与历史性所有权构成要件之间的紧张关系。
综上， “一个稳定的海域制度比现行以国际公平为基础的流动基线和海事限制制度更可取， 因为它防止了气候变化受害者因其海域的损失而进一步受害。然而， 一个稳定海域的新制度将挑战另一项海洋法基本原则， 即’陆地主宰海洋‘观念。”[21]273-274不过， UNCLOS第76.1条赋予窄大陆架国家200海里大陆架的规定事实上超越了地理大陆架边缘范围。为应对气候变化和海平面上升的挑战， 应修订和发展国际海洋法、国际难民法、国际人权法、国际环境法、国际人道法等国际法部门规则， 从而合理消除在UNCLOS中建立的流动基线产生的有害影响， 确立一个稳定的规制海域的新制度。
四、海平面上升与中国的对策
海平面以每年毫米的速度缓慢上升， 海平面上升属缓发性灾害。其严重后果需要数十年乃至上百年才得以逐步显现， 这对忙于处理许多紧迫事项的大多数国家和地方政府来说， 应对海平面上升尚未被提上政府机构的规划日程。尽管海平面上升问题的严重程度仍存不确定性， 但这很可能造成严重的公共政策问题。海平面上升可能伴随着极端天气事件的发生率和严重程度增加， 显然需要沿海国家和社区制定适应策略。气候变化、海平面上升及其后果不可逆转， 很难准确预测其实际影响。“评估结果表明， 海平面上升对我国沿海城市群密集的地带影响甚大， 尤其是环渤海沿岸、珠江三角洲和长江三角洲等三个区域是典型的海平面上升影响的脆弱区。”[23]108中国不应因海平面上升和时间框架的不确定性而无视之， 究竟是撤退还是阻止大海， 须未雨绸缪， 将对海平面上升的适应性管理纳入政府规划， 在城市建设和产业布局的规划、设计、建设、监管等环节采取应对措施。
（一） 帮助受海平面上升影响的发展中小 （岛屿） 国家
针对海平面上升对包括小岛屿国家在内的沿海国影响的应对问题， 有学者主张“无为而治”, 该主张虽可节省加固岛屿的建设成本， 但要面临居民迁移、海水侵蚀陆地领土、基点被淹没导致管辖海域变更或丧失等风险， 低洼小岛屿国家甚至可能面临“亡国”风险。“这种被动反应的缺点显而易见， 意味着海岸线将向陆地撤退， 导致地势低洼的沿海地区， 可能包括有人居住的地区以及许多受国际条约保护的沿海重要栖息地 （如湿地） 被淹没。”[24]
环境难民尚处在国际难民法保护范围外， 他们需要人道主义和 （或） 其他形式的援助。在主张按照历史责任原则要求发达国家承担应对气候变化主要责任的同时， 中国应重视对面临海平面上升威胁的低洼发展中小岛屿国家和其他发展中沿海国的援助， 以帮助其适应气候变化， 例如， 向其提供资金以建筑海堤。
目前， 气候移民尚未成为国际移民的一个分类， 跨国移民背后的因素往往涉及经济、政治、文化、贸易、投资、环境等诸多方面， 应加强海平面上升对国际移民影响的研究。对因海平面上升而被迫移民国外的灾民， 中国也应给予人道主义关怀， 并促进国际合作， 妥善安置气候难民。世界各国应加强应对气候变化领域的国际合作， 在国内、区域和多边层面上确立有效机制， 采取有效措施， 减少温室气体的排放， 减缓海平面上升的速度， 减少气候异常的频率。
（二） 在必要地带建筑海堤
如果沿海地势低洼， 或仅有非常低的屏障保护海岸， 或没有岛屿或其他海上地物能停留在上升的海平面之上， 基线可能会显着后退， 造成既定海洋边界的扰乱。
国际法完全允许国家通过建造人工海岸线或人工岛屿来保护、加固海岸线和岛屿。印度尼西亚正计划在12个岛屿周围建造巨大堤坝， 以保护其领海。为符合UNCLOS第121条的要求， 日本也花费巨资通过在冲之鸟礁石周围种植珊瑚、构建钢筋混凝土块围挡等措施来增加其规模和高度， 从而防止礁石被侵蚀或淹没。对海岸线侵蚀和不断增加的海洋洪水的共同应对措施是人工海岸保护结构 （如海堤） 或对受影响地区的自然环境进行修补， 以保护海岸线的稳定性、脆弱的基础设施和沿海居民的生计， 防止沿海的盐碱化、被淹没和休闲海滩受到侵蚀。人工海岸保护结构的选址、设计、维护等， 应符合相应标准， 并将气候因素纳入风险评估过程、劳动力管理和操作系统。不过， 海堤建设会增加其他地区的海岸侵蚀且成本巨大。
海平面上升对中国沿海城市构成威胁， 为增强新的和现有基础设施 （如房屋、道路、地铁系统和其他基础设施） 的抵御性能， 相关政府部门和建筑行业须提前规划、管理和应对海平面上升对沿海建筑物、海岸产生的不利影响。
海水侵入沿海地表水和地下蓄水层的情况在国外许多地方已在发生， 在水资源、公共卫生领域也应有所规划， 例如， 针对持续海平面上升对饮用水、疾病、医疗基础设施等的影响， 政府职能部门应对潜在的供水基础设施、水处理技术 （如脱盐） 、财政支持等方面予以规划。
为避免环境灾难的发生， 沿海化工厂等类似设施的选址、建设、退出应考虑海平面上升及相关极端天气的影响。“在海平面上升的背景下， 未来在沿海地区新建和布局各类重大经济项目及基础设施建设时， 应充分考虑海平面上升因素， 提高以海堤为主的各类海岸防护工程的标准， 明确设防高度和设防等级， 加强海堤改造及护坡工程， 提高海堤抗御海洋灾害的能力， 减轻海平面上升带来的不利影响。”[23]108
（三） 保护中国领海基点 （线）
气候变化将令海洋冲击海岸线的威力更强大， 中国应采取措施， 未雨绸缪地应对海岸线侵蚀和基点消失， 加强气候变化的早期预警系统建设。稳定和保护基线免受地理位置变化的影响符合我国利益。
随着海洋科技的发展， 气候变化、海平面上升、飓风等破坏性影响的可预测性在增加， 因此， 各国借此获得制定应对措施的机会。中国应采取积极措施， 制定长期战略应对海平面上升， 建造一系列防御性措施， 加固作为基点的小岛屿、岩礁等， 以保护我国领海基点、基线和海岸线， 并考虑在相关立法中增加或专门制定关于海滨保护的条款， 如《海岸保护法》， 以应对环境退化的挑战， 实现沿海地区和管辖海域资源的可持续发展。
结语
海平面上升预计将持续数百年， 导致公共卫生问题、居民流离失所和跨境移民， 对沿海国家和国际治理构成的威胁已吸引了国内外学界关注。目前， 海平面上升尚未造成重大社会问题， 尽管进展缓慢和存在不确定因素， 海平面上升仍是气候变化的公认后果之一， 其发生速度和上升幅度似乎比最初预期的要快， 对国际安全将构成重大威胁， 对海洋领土和沿海国资源造成威胁， 并将影响沿海地区社会、经济和全球生态系统。1989年， 几个小岛屿国家在马尔代夫首都马莱通过的《关于全球变暖和海平面上升的马莱宣言》 （The MaléDeclaration on Global Warming and Sea Level Rise） 强调气候变化对小岛屿国家的生存构成威胁。海平面上升将导致偏远、低洼发展中小岛屿国家领土和居民的丧失、迁移， 基点的沉没将使沿海国减损海洋权益和领土空间， 甚至最终威胁小岛屿国家的国家地位， 引发国家间海洋权益新争端， 但海平面上升的法律后果尚难以全面准确预测。
即使稳定或减少温室气体排放取得一定成功， 在数十年甚至更长期间内， 大气中现有温室气体的数量仍将继续推动气温和海平面上升。海平面上升将对国际法和小岛屿国家、低洼海岸线的沿海国造成深远影响， 难以提出一劳永逸的快速解决方法。沿海国需要采取包括加强海岸带管理在内的综合措施应对挑战， 以保护基点和小岛屿国家领土， 国际法也需要及时作出回应。鉴于地势低洼的发展中小岛屿国家地理空间有限、地处偏远、地质特殊， 海平面上升对低洼小岛屿国家和低洼沿海国来说将具有灾难性影响， 世界地图可能需要重新绘制， 海洋边界的混淆还可能导致国际贸易的潜在危险。
既存国际法暂未能有效应对海平面上升带来的诸多挑战， 1951年《难民地位公约》没有提供任何关于“气候难民”的国际法律保护， UNCLOS对海岸变化的法律解决办法和建立基线 （点） 的地物消失的法律解决办法也保持了沉默。尽管海平面上升、气候变化等尚存科学上的不确定性， 国际社会仍有必要基于预防原则， 未雨绸缪地构建、完善应对上述挑战的国际法制。应推进国际法演进， 保护物理消失国家的正当权益和维护其国际法主体地位， 并保护因海平面上升所致基线后退和基点丧失的沿海国的合法权益。
对海平面上升导致基点 （线） 变更、国家消失的国际法应对研究， 仅是试图使静态法律能适应动态国际关系的现实， 并不能逆转或改变海平面上升的事实。应对气候变化和海平面上升， 需要秉持人类命运共同体理念， 依赖国际社会的共同减排努力。
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注释
1 这是因为它们主要由很少或没有陆地的小环礁组成， 仅位于海平面以上几米处。因此， 这些小岛屿发展中国家的特点是自然资源基础薄弱， 水资源少， 土壤质量差， 无法支持集约化耕作。一般来说， 这些岛屿的主要收入来源是旅游和捕鱼， 大部分食物都是进口的。天气的任何变化都会扰乱微妙的平衡并使这些国家陷入混乱。这些岛屿很容易遭受风暴潮、侵蚀和洪水等海岸灾害的袭击。此外， 随着海洋开始消耗土地， 海岛国家将失去支持沿海社区生计、文化和传统的经济资源、重要基础设施、定居点和设施。由于海岸线长度与陆地面积之间的比例非常高， 一般认为， 到21世纪中叶， 气候变化将减少这些小岛屿中若干个饮用水源， 直到他们无法满足低降雨期间的基本要求。
2 UNCLOS第7.2条规定：“在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之处， 可沿低潮线向海最远处选择各适当点， 而且， 尽管以后低潮线发生后退现象， 该直线基线在沿海国按照本公约加以改变以前仍然有效。”
3 在过去的22年里， 孟加拉国的海平面上升速度比全球海平面100年间的上升速度还要快。据估计， 三个监测站的水位平均每年上升4毫米、6毫米和7.8毫米。由于构造运动， 地面水平略有下降， 推动了海平面的平均相对上升。
4 参见：United States v.Alaska, 503 U.S.569, 588 No.10 （1992） .
5 不会失去其国家地位的原因有三：第一， 鉴于领土对国家的效用递减， 至少是为了维持已建立的国家地位， 领土不必是必要条件；第二， 设立国家的领土要求不一定意味着国家地位的持续也有领土要求， 国际法对领土物理消失的国家地位的丧失问题是沉默的， 在这种情况下， 公平要求应保留国家地位；第三， 承认的政治现实将确保这些小岛屿国家地位的存续。但这种持续的国家地位提出了一个问题：如果没有领土， 这些国家将如何生存？有两种选择：获取新领土或去领土化的存在 （deterritorialised existence） .两者皆有可能， 但存重大实际障碍。在短期内， 这些国家的法律地位将受国际法保护， 但从长期看， 它们很可能将不再作为事实上的国家存在。