摘 要:充分认识耕地的生态价值,厘清耕地生态保护补偿的关系,是实现耕地"三位一体"保护的重要基础.当前存在耕地生态功能在认识上尚不统一,生态价值评估或核算方法存在较大差异,耕地生态保护补偿标准制定难等问题.文章分析了耕地保护补偿和耕地生态保护补偿的方法、实践做法,提出建议:①进一步明确耕地生态保护补偿内涵;②由中央政府作为耕地生态补偿主体,建立中央耕地生态保护补偿基金统一进行补偿;③农村集体经济组织和农户应为补偿客体;④构建耕地生态评价体系,根据耕地生态价值大小分区分级进行耕地生态保护补偿,结合各地耕地基础设施水平、农村集体经济组织能力以及农户需求选取合适的补偿方式.
关键词:耕地保护; 耕地生态保护补偿; 耕地生态价值; 耕地生态功能;
作者简介: 秦静(1981-),女,陕西省渭南市人,中国自然资源经济研究院研究员,管理学博士,研究方向为土地评价、自然资源经济研究.;
基金: 自然资源部预算项目"自然资源节约集约利用政策研究与技术推广"(121102000000180044);
Abstract:It is an important basis for implementation of the "trinity" protection of cultivated land to fully understand the ecological value of cultivated land and clarify the relationship between compensation of ecological protection of cultivated land. At present, there still existing some problems, such as disunity in the understanding of the ecological function of cultivated land, great differences in the evaluation or accounting methods of ecological value, and difficulties to formulate compensation standards for ecological protection of cultivated land. The paper analyzes the methods and practices for the compensation of cultivated land protection and compensation for ecological protection of cultivated land, and then puts forward the suggestions as follows: (1)The connotation of compensation for ecological protection of cultivated land should be further clarified; (2)The central government, as the main body of ecological compensation for cultivated land, shall establish a central compensation fund for ecological protection of cultivated land for unified compensation; (3)Rural collective economic organizations and peasant households should be the compensation objects; (4)The ecological evaluation system of cultivated land should be constructed, and the compensation for ecological protection of cultivated land is carried out according to the ecological value of cultivated land. The appropriate compensation method is selected according to the level of cultivated land infrastructure, the ability of rural collective economic organization and the demands of peasant households.
Keyword:cultivated land protection; compensation for ecological protection of cultivated land; ecological value of cultivated land; ecological function of cultivated land;
1 政策背景
我国对耕地保护的重视由来已久.早在1986年国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中就提出"十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地"的基本国策.1988年对《土地管理法》进行修订后提出"严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护"的管控目标.为了从根本上解决一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题,1997年国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求维持耕地总量动态平衡,本地耕地总量只能增加不能减少.根据国土资源公报,2001年我国耕地面积为19.14亿亩,2015年为20.26亿亩,期间增加了1.12亿亩,耕地数量保护效果明显.随着我国经济社会的快速发展,对生态环境的要求越来越高.党的十八大报告提出,要把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程.党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,坚持谁受益、谁补偿原则,推动地区建立横向生态补偿制度.2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,将耕地作为生态补偿重点领域,提出建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,加强对耕地保护责任主体的补偿奖励,加大耕地补偿力度.2017年1月,中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,文件提出"加强对耕地保护责任主体的补偿奖励""按照谁保护、谁受益的原则,加大耕地补偿力度",着力加强耕地数量、质量、生态"三位一体"保护,牢牢守住耕地红线,促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局.国土是生态文明建设的物质基础和空间载体,山水林田湖草是一个生命共同体.耕地作为重要的自然要素,在调节气候、净化环境、维持生态多样性、涵养水源等多方面发挥着不可或缺的作用,是生态系统的重要组成部分.充分认识耕地的生态价值,厘清耕地保护补偿、耕地生态保护补偿的关系,是实现耕地"三位一体"保护的重要基础,也是生态文明建设的重要环节.
2 耕地生态价值与评估
2.1 耕地生态价值
耕地作为一个生态系统,具有相应的生态功能,提供相应的生态服务,因此具有生态价值.MA[1]将生态系统服务功能划分四大类,分别为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务,并在此基础上细分为食物生产、原料生产、水资源供给、气体调节、气候调节、净化环境、水文调节、土壤保持、维持养分循环、生物多样性和美学景观等11种服务功能.Costanza[2]等将生态系统服务细分为17种类型.谢高地等[3]根据中国民众和决策者对生态服务的了解状况,将生态服务划分为食物生产、原材料生产、景观愉悦、气体调节、气候调节、水源涵养、土壤形成与保持、废物处理、生物多样性维持共9项服务功能.生态系统服务功能划分具有一定主观性,分类越细,不同分类方法差异越大,而且即便同一种划分方式也难免存在重复[4].对于耕地的生态功能,虽然学者研究较多,但暂时还没有统一的分类方法.从分类方式看,主要有两种,一种是大生态,认为耕地属于一种生态系统类型,其生态功能不仅包括传统意义的功能,还包括食物生产功能和原材料生产功能[5,6,7];另一种是小生态,只将那些可以影响周边环境的功能作为耕地的生态功能,例如水源涵养[8,9,10].从功能分类上看,既有研究成果存在较大差异,有的学者只列出4项功能[11],有的学者列出了7项功能[12].综合现有文献来看,耕地的生态功能包括:气候调节、气体调节、净化空气、水土保持、固土保肥、水源涵养、废物处理、营养循环、生物多样性、文化娱乐等.
2.2 耕地生态价值评估
由于对耕地生态功能在认识上尚不能统一,所以耕地生态价值的评估或核算也存在较大差异[13,14,15].目前耕地生态价值评估或核算主要有两种方法.一种是间接评估法,以谢高地的当量因子法为代表.所谓1个当量因子,就是1hm2全国平均产量的农田每年自然粮食产量的经济价值,为3406.5元/hm2[16].某种耕地生态功能相对于食物生产价值的重要性即该功能的生态价值(效用)的大小,耕地的生态价值为各类生态功能价值的总和.谢高地最初根据Costanza的研究,将1当量因子确定为54美元/hm2,随后基于文献调研、专家知识、统计资料和遥感监测等数据源,通过模型运算和地理信息空间分析等方法,对单位面积价值当量因子静态评估方法进行了改进和发展.这种方法的关键,一是当量因子的确定,二是其他生态功能相对生产价值重要性的确定.由于当量因子法是将耕地的食物生产价值作为参照来确定耕地生态功能的大小,虽然操作相对简便,不需要输入过多的参数和进行复杂的计算,便于大尺度进行耕地生态功能价值评估,但主观性较强,难免影响评估结果的准确性.
另一种是直接评估法.直接评估法就是确定耕地生态功能后,再选取合适的方法,直接对某一种功能进行价值评估,然后求和得到耕地生态功能价值.比较常见的评估方法有影子价格(工程)法、支付意愿法、消费者剩余法等[17].有些学者还提出,由于人类的参与,耕地生态价值不仅有正向的,还有负向的,例如耕地排放二氧化碳、乙炔等有害气体的负效应,水土流失负效应,排放污染水负效应,退化负效应等对耕地生态价值的影响.直接评估法看上去很理想,但是也存在很大问题.由于缺乏耕地生态产品市场,耕地的生态功能价值不能作为商品交换,只能使用其他相似的成本进行估算.例如,对于耕地的气体调节功能,是将工业制氧的成本价作为该功能的价值.首先,植物光合作用产生的氧气是否等同于人工制氧仍无定论.其次,不会有人为此支付等额成本,这种方法无疑高估了耕地的生态价值.而且直接评估法涉及到的专业术语和参数较多,需要由专业人员进行评估,这也是直接评估法难以大范围应用的主要原因.
3 耕地生态保护补偿
3.1 耕地保护
在过去的很长一段时间里,一提到耕地保护,最关注的是耕地的数量保护.耕地数量保护的直观体现是对耕地面积的保障,是耕地保护工作的刚性指标,也是耕地保护工作的最基本要求.国家根据粮食安全需要,制定耕地保护面积总目标,然后自上而下对指标逐级分解.随着在占补平衡过程中占优补劣、占水田补旱地现象的出现,我国对耕地保护的侧重点从重数量过渡到数量、质量并重阶段.随着生态文明建设的推进,耕地保护的内涵进一步扩展,已发展为耕地数量、质量、生态"三位一体"保护.对于耕地数量、质量和生态三者关系,有学者认为,耕地生态保护的表层含义指耕地数量和质量的保护,深层含义指耕地生态系统结构和功能的保护,以及耕地与周边环境的协调性,应以耕地生态保护为根本目标,实现耕地数量、质量、生态保护"三位一体"[8].
3.2 耕地保护补偿
耕地保护补偿激励是运用经济手段进行耕地保护的有效措施.近年来,党中央、国务院多次提出完善耕地保护补偿激励机制,支持地方开展耕地保护补偿.目前,全国有四分之一的省(区、市)在全省(区、市)推开耕地保护补偿激励工作;近四分之一的省(区、市)开展了耕地保护补偿激励试点工作;其余省(区、市)正在研究开展此项工作.从各地实践来看,主要分为两种:第一种是资金类补偿.根据补偿对象的不同,资金类补偿又可以细分为两种方式,一种是按一定补偿标准,直接对农村集体经济组织或农户进行补偿,发挥农户保护耕地的积极性,这也是目前最常见的补偿方式;另一种是依据耕地保护责任目标考核结果,对耕地保护成效突出的地区给予资金奖励,发挥政府完成耕地保护任务的积极性.第二种是指标类补偿.与资金类补偿不同,这类补偿主要是依据耕地保护责任目标考核结果,对耕地保护工作成效突出的地区给予建设用地指标奖励.通过建设用地指标奖励,促进政府进一步加大耕地保护力度.指标类补偿具有很强的局限性,因为随着全国经济建设的推进,各地的用地需求逐渐趋于饱和,规划指标中的新增建设用地总规模所剩无几,如果继续奖励新增建设用地指标,将会面临有指标而无法落地的局面.
3.3 耕地生态保护补偿
关于耕地生态保护补偿,目前主要有两种观点.一种观点认为耕地生态保护补偿应该是融合经济、社会、生态功能的广义生态补偿概念.不单独评估或者核算耕地的生态价值,统一纳入耕地保护补偿.有的虽然也叫"耕地生态保护补偿",但并没有单独体现耕地的生态价值.由于这种方法操作简单,各地实践也以这种做法为主,比如将具有生态价值功能的永久基本农田纳入生态补偿范围,对负责保护利用的集体经济组织进行补偿.江苏省苏州市早在2010年就出台了《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》(苏发〔2010〕35号),规定基本农田按不低于400元/亩的标准予以生态补偿.2013年,苏州市总结三年来的生态补偿实施的情况,出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见》(苏发〔2013〕12号),对生态补偿进一步提质扩面,优化生态补偿政策体系.2016年该市出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见(苏府〔2016〕114号)》,将水稻田按照420元/亩标准予以生态补偿.2019年11月8日苏州市又出台了《关于实施第四轮生态补偿政策的意见》(苏府〔2019〕88号),对于生态补偿资金市、区的承担比例、用途和使用方式等进行了明确规定.
另一种观点认为,当前的耕地保护补偿只凸显了耕地的经济价值,几乎没有考虑耕地提供的生态服务价值,补偿过低,应该对耕地的生态价值进行评估或核算并进行补偿.欧阳志云认为生态有它自己特定的东西,生态评价最核心的问题是要把生态价值加进去.由于前述关于耕地生态价值的认识以及耕地生态价值评估方法等尚未达成统一,而且评估或核算耕地的生态价值方法也比较复杂,目前主要集中在研究领域[18,19,20].实践中,北京市海淀区采用这种思路.与江苏省苏州市不同的是,《北京市海淀区人民政府关于建立海淀区农田生态补偿机制的意见》(海行规发〔2015〕2号)明确提出农田生态补偿机制补贴资金由农田生态补贴、永久基本农田保护补贴两部分构成,补偿对象为集体经济组织.例如,西山农场农业用地,享受生态补贴、保护补贴.农田生态补贴的标准为每年1500元/亩,永久基本农田保护补贴标准为每年1000元/亩.
无论哪种方法,最终目标都是加强耕地保护,最大的难点在于如何制定耕地生态保护补偿标准.如果耕地生态补偿标准过高,地方财政压力太大,难以实施;如果象征性地对耕地生态价值进行补偿,难免会影响耕地保护的积极性.
4 耕地生态保护补偿建议
4.1 明确耕地生态保护补偿内涵
耕地的生态功能体现在生物多样性的产生与维持、气候调节、环境净化与有害物质的降解等方面[21,22],不能等同于耕地的生产功能,但是耕地的生产功能处于核心和基础地位,是生态功能的根本,脱离耕地生产功能的耕地生态保护补偿是不科学的.耕地生态功能是生产功能的"副产出",两种功能既相互独立也相互联系,既可能相互制约,又可能相互促进[22].因此,耕地生态保护补偿应该是在评估耕地生态功能的基础上,运用经济手段,进一步加大耕地保护补偿力度,或者在现有耕地保护补偿的基础上额外进行生态补偿.同时,由于耕地生态功能是土壤与作物共同作用的产物,对人为造成的耕地污染、地力下降、土壤流失等损害耕地生态功能的行为也要进行相应的处罚,例如扣减补贴资金等.
4.2 建立中央耕地生态保护补偿基金
耕地具有多项生态功能以及提供粮食安全保障、社会保障等社会功能,有很强的外部效应,具有公共物品属性.耕地提供的生态产品和服务因其外部性而使得区域外受益者可以在不支付成本的条件下无偿享受.为了更好地发挥耕地的公共物品效应,政府作为纳税人的代表,理应承担耕地生态保护补偿的责任.但因为经济社会发展条件存在较大差异,东部经济发达地区的奖补标准势必高于中西部地区,这就会造成经济越发达,耕地生态功能价值越高的表象.而且只靠区域内补偿,不能很好地体现生态补偿权责一致、公平合理的原则.为了避免这种情况,建议由中央政府作为耕地生态补偿主体,建立耕地生态保护补偿基金,根据各省(区、市)经济发展水平,统一收取耕地生态保护补偿金,再按各省(区、市)耕地的数量、质量和生态情况统一进行补偿.
4.3 农村集体经济组织和农户应为补偿客体
根据《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,"谁保护、谁受益"是耕地生态保护补偿的原则,农村集体经济组织是耕地的所有者,农户是耕地的直接使用者,两者理应作为耕地生态保护补偿的客体,即补偿对象.而且将集体经济组织和农户作为补偿客体,也会从源头增加耕地生态保护的动力.即便是依据耕地生态保护成效,对耕地生态保护成效突出的地区给予资金奖励,也应将集体经济组织和农户作为奖励对象,因为耕地保护补偿资金本就不充裕,补偿对象的泛化会稀释耕地保护补偿资金的效用.而指标性奖励将耕地保护成效突出的地区作为耕地保护补偿对象,不适用于耕地生态保护补偿.新增建设用地指标和建设用地总规模应该由国土空间规划来确定,而不是和耕地保护或耕地生态保护相挂钩,而且在"存量时代"里,增加新增建设用地指标也不应当被作为一种鼓励.
4.4 根据耕地生态价值大小分区分级进行耕地生态保护补偿
生态价值是耕地自带价值,不同区位、不同质量耕地的生态价值大小存在差异.建议将全部耕地纳入耕地生态保护补偿范围,但是需要选取影响耕地生态价值的主要因素构建耕地生态评价体系.从生态的角度出发,对永久基本农田、基本农田、一般耕地等的生态价值进行评价,并根据评价结果划分耕地生态价值等别,将评价结果作为制定耕地生态保护补偿标准的依据,在既有耕地保护补偿的基础上额外进行耕地生态保护补偿,或者在考虑耕地生态价值的基础上提高现有耕地保护补偿标准.另外,跨省(区、市)或省(区、市)域内耕地指标交易、建设占用补充耕地、土地整治项目都应考虑耕地生态保护补偿,体现耕地生态价值.
4.5 合理选择耕地生态保护补偿方式
是否采取现金的形式对农村集体经济组织或农户进行补偿不能一概而论,需要结合当地耕地基础设施水平的高低、农村集体经济组织能力的大小以及农户需求而定.对于耕地基础设施建设水平低的地区,可以按项目的方式进行补偿;对农村集体经济组织能力较强的地区,既可以按项目补偿也可以进行资金补偿,让集体经济组织按照资金使用要求开展工作;对于集体经济组织能力较弱、农户经济水平较低的地区,可以同时进行资金和项目补偿.
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