摘 要：在20世纪70年代后期，深陷滞胀危机的美国卡特政府开始了管制改革，其背景是管制体制低效且成本高，放任自由思潮的回归，利益集团的推动。在市场化自由化原则的指导下，联邦政府尝试革除过去管制体制的弊病，取得了《放松航空管制法案》等立法成果。通过对航空、铁路运输、能源等领域的放松管制，减轻了政府的财政负担，解除约束企业的经济效益得以提高，但也产生了新的诸如压榨员工及带来了新的不公平和产品、服务质量下降等问题。
关键词：卡特政府； 新自由主义； 管制改革；
放松管制作为20世纪70年代后期联邦政府新自由主义理论的具体实践，对于美国其后几十年的经济发展产生了巨大的影响。过去，国内学界普遍认为放松管制主要成就于里根政府时期，对于卡特政府时期的国内经济政策研究有所忽视，但卡特政府任期内在几个重要领域进行了放松管制的立法，并积累了一定的经验和成果。对卡特政府的放松管制政策进行全面而客观的评价，对于理解美国放松管制的历史具有重要的意义。
一、卡特政府采取放松管制政策的背景
上世纪70年代以来，美国陷入了经济增长停滞、通货膨胀率上升的滞胀危机中，受此影响，1968年后，美国实际经济增长从年均增长4.3%下降到2.2%,通货膨胀率则由3.8%提高到了7.0%.在经历了1971年的美元贬值和1973年的石油危机后，美国经济与1968年之前的30年相比根本地衰弱了[1]718,解决危机成了当时政府必须面对的问题。除了滞胀危机外，还有以下几个原因导致了放松管制政策的出台。
第一，管制体制冗杂低效，成本过高。
在经历了"大萧条"之后，联邦政府在凯恩斯主义的指导下逐渐建立了新政式的管制体制，在政府大规模干预的模式下，美国经济取得了长期而稳定的繁荣，弥补了一些市场缺陷。但在不断推出新的管制条例的情况下，联邦政府的管制成本急剧膨胀--1970年负责市场管理的八个联邦机构的预算是1.66亿美元，1975年则涨到4.28亿美元[2].同时，政府的过度介入行为破坏了应有的市场竞争环境。首先，严格的准入规则限制了新企业的加入，从而减轻了对现存企业的竞争压力，在缺少竞争的情况下，现存企业长期保持着低效率。其次，管制机构官员在职时利用职权为被管制企业谋取便利，离职后到被管制企业担任顾问等职位，使寻租腐败成风，后果则是管制体系的腐化和膨胀。
第二，放任自由思潮的回归。
由于凯恩斯主义无法解释并解决滞胀问题，经济理论领域新的挑战者们趁势而上，货币学派的代表人物米尔顿·弗里德曼就是其中之一。1962年，弗里德曼在《资本主义与自由》一书中，对凯恩斯主义干预经济的模式大加批判，认为政府的干预必须是有限度的。弗里德曼主张削弱政府在福利、教育等公共事业的干预，让市场规律重新把握经济发展的方向，建立更完善全面的自由市场制度。虽然弗里德曼对政府干预的某些批评如今已被证明是偏见与谬误，但对当时处于滞胀危机下美国社会的富裕阶层和自由主义者而言却无异于一棵救命稻草，因此其理论受到了许多人的追捧。
如果说弗里德曼的理论是从经济指导思想上的批判，那乔治·斯蒂格勒的管制俘获理论则更直接地否定了凯恩斯主义的管制模式。斯蒂格勒认为，只有受管制的行业会持续地关注管制机构的行为和动向，并持续地对管制机构施加影响力，长此以往，管制机构就会为被管制行业所"俘获",从而背离最初约束与监管的目的，造成寻租与不公平竞争等现象。管制俘获理论成为卡特政府放松管制的基础之一。
第三，利益集团的推动。
20世纪50年代末60年代初，学院派经济学家们开始发表一些批判管制制度的文章。1967年至1975年间，福特基金会向华盛顿的一个公共政策研究组织--布鲁金斯学会研究基金会拨款180万美元，用于对经济活动管制的研究。随着福特的拨款到期，布鲁金斯学会关于监管的研究逐渐减少，但另一个总部设在华盛顿的组织--美国企业公共政策研究所开始把管制改革作为一项政策事业推进。大约在1970年至1971年间，美国政府内部已经有了足够多的管制改革的积极倡导者，从而形成了一个小型的联盟，从最初在不知名的学术期刊上发表文章开始，十年间，这种批评演变成了一场与大量官方和半官方基础相协调的努力。此后，有利于竞争的监管改革作为一种政策处方得到了充分和广泛的阐述，并成为政府内外众多人士的共识[3]35.
在当时众多呼吁管制改革的人物中，最具代表性的当属爱德华·肯尼迪与拉尔夫·纳德。肯尼迪是一位坚定支持自由主义的参议员，在1974年加入了由斯蒂芬·G·布雷耶担任特别顾问的小组，专门负责对航空业管制问题的调查。经过近半年的准备后，肯尼迪及其同事举行了对民用航空委员会（CAB）的听证会。他们重新阐述了关于CAB管制的负面影响的学术观点，发现该机构反竞争政策的大量证据，例如，一整天的听证会都用来展示德克萨斯州和加利福尼亚州内部的航班票价，不受CAB规定约束的票价比受规定约束的同类州际票价的费用要低。这次听证会引起了强烈的反响，为航空业放松管制改革运动拉开了序幕。
拉尔夫·纳德在1968年组建了团队"纳德战士",其成员许多都是常春藤盟校的学生，他们致力于宣传管制机构为受管制者服务的观点。"纳德战士"渴望揭露管制机构的不当行为，他们展开调查，并出版了一系列书籍。1969年，纳德团队发布了一份关于联邦贸易委员会（FTC）的调查报告，认为本该维护消费者权益的FTC已经沦为大企业的保护伞，帮助企业躲避公众的监督。该报告引起了各界的关注，在国会的介入下，FTC进行了重大整改。
总体而言，放松管制改革从上个世纪六十年代自由派的一门学术研究，逐渐演变为七十年代后期美国社会的共识，认为政府监管服务于企业利益的观点渗透到了大众的态度中。1977年，《美国新闻与世界报道》的一项民意调查显示，81%的人同意"大公司对监管它们的政府机构有重大影响力"的说法，只有8%的人不同意。在同一年的民意调查中，46%的人同意"总体而言，政府监管对企业的帮助大于对消费者的保护"的说法，只有24%的人不同意[3]43.日趋成熟的舆论氛围与理论基础，为卡特政府时期实施放松管制政策提供了良好的环境。
二、卡特政府放松管制政策的主要内容
卡特从担任美国总统开始就把提高行政效率、减少政府开支作为施政的重点之一，取消和减少政府管制就是其中的重要一环。以12044号行政命令的签发为标志，美国开始了大规模放松管制的时代。卡特政府的放松管制政策主要集中于经济管制领域，在其任期内取得了一些立法成果。
（一）《放松航空管制法案》
对航空业的改革打响了放松管制的第一枪，在时机已经成熟的情况下，1977年，卡特任命阿尔弗雷德·卡恩为CAB主席，负责对航空业的放松管制。
卡恩的改革措施主要是解除对票价的限制和市场准入的约束。CAB前任主席约翰·罗布森在1976年就曾宣布支持放松管制的立法，并通过开放优惠票价的形式提高了票价的灵活性。卡恩上任后给予了航空公司更大的自主权，并努力将竞争机制引入航空市场，即通过允许新的航空企业进入，以此将灵活票价的竞争优势最大化。
在推行市场化改革的同时，卡恩还努力推动立法来保护这种市场机制--1978年的《放松航空管制法案》就是这一思路的成果。虽然在当时改革已经得到了广泛的认同，但在推行立法时还是遇到了许多阻碍。其中最主要的阻力来自现存的主要航空公司及有组织的劳工，面对这种情况，双方都努力地进行游说。斗争的主要战场是美国参议院商务委员会及其在众议院的对应机构，虽然航空公司势力庞大，但他们并没有形成一个共同的联盟，相较之下，卡特政府形成了统一战线，争取到了大量支持。
《放松航空管制法案》的主要内容是削弱CAB对于航空业的管制权--给予航空公司指定票价的权利，放松对市场准入标准的限制，精简审批环节，实现出入与兼并自由，以此鼓励新的投资者加入。这一法案对于放松航空管制改革意义重大：它既是卡恩及CAB一直努力的结果，把市场化政策以立法的形式保留了下来。又使得市场化的原则得以长期保存，为航空业进一步的改革提供了法律保障。
在法案的要求之下，CAB原有的监管职能被逐渐取消，最终在1985年，CAB被解散，其职能被交付交通运输部。卡特政府对航空业的放松管制具有重要意义，它是卡特时代第一个进行放松管制的重要行业，其引入市场竞争机制的改革模式取得了良好的效果，为其他行业的放松管制提供了借鉴和范式。
（二）《斯塔格斯铁路法》
卡特时代铁路业放松管制的主要成果是通过了《斯塔格斯铁路法》，但美国铁路放松管制的起点却并非在此。由于航空、公路等运输模式的发展以及政府过于严格的管制等原因，美国铁路的客运业务从20世纪30年代以来就一直处于亏损之中。1970年美国国会通过了《国家铁路客运法案》，分离了客运和货运业务，由新成立的全美铁路客运公司承担具有公益性、亏损的客运业务。但在政府对铁路管控严格的情况下，铁路业仍然难以摆脱亏损的情况。因此，在1973年和1976年，国会陆续制定并通过了《地区铁路改组法》（简称3R法）和《铁路复兴与规制改革法》（简称4R法），允许放弃部分亏损的线路，允许铁路合并与重组，改革了州际商务委员会，并鼓励铁路公司进行合并和重组[4].
在3R法与4R法的推进下，1980年美国国会通过的《斯塔格斯铁路法》使铁路业的放松管制再次迈出了一大步。《斯塔格斯铁路法》的主要内容有：铁路公司获得制定价格的自主权，解除了对运价的限制，让市场需求决定运输价格；允许铁路公司根据自身需要决定经营或放弃铁路线路，鼓励公司间的联合重组等。
《斯塔格斯铁路法》是卡特政府在市场化原则指导下，在放松管制领域的又一重要成果。法案颁布后，州际商业委员会的人数迅速下降，1970年时雇员达2000人，1990年时仅有不到1000人。最终在1995年，州际商务委员会监管铁路业的使命完结了，与铁路有关的事务被移交给交通部[5].
（三）《国家能源法》
美国能源放松管制改革的背景与前面两个产业有所不同，除了能源价格逐渐增高而导致消费者不满以外，1973年的石油危机也是促使联邦政府对能源业放松管制的一个重要原因。卡特在上台之后着力于解决能源独立问题，在经过了激烈的争论后，国会在1978年通过了五个法案，它们被统称为《国家能源法》。其中，针对电力的《公共事业管制法》和针对天然气的《天然气政策法》比较具有市场化色彩。《公共事业管制法》鼓励独立的能源生产者利用新型能源（风力、地热）发电，提高了电力市场的竞争性。《天然气政策法》则取消了对许多成本高昂的新气源的控制，联邦能源管制委员会在二十世纪八十年代完成了对天然气源头价格的放松管制。出于对公共事业安全性的考虑，卡特时代对能源业的放松管制政策没有像航空和铁路业那么激进。
三、卡特政府推行放松管制政策的影响
卡特担任总统的四年，在美国20世纪70年代以来整个管制改革的历史中处于起步阶段，但卡特时期的管制改革仍然取得了一些成果。不过，改革的结果并未如当初学者们所设想的一般美好，虽然解决了旧管制体制的一些弊病，却又产生了一些新的问题。
（一）放松管制的成就
从客观数据上看，放松管制的经济成效还是颇为明显的，可以从节省政府开支和提高产业效率两个方面来评价。
在节约政府开支方面，根据统计资料，卡特政府时期联邦管制成本降低较明显，1977年美国联邦年管制成本为7150亿美元，1980年卡特卸任时已降低至6620亿美元，如果以里根卸任时为参考则降幅更大：1988年时为6000亿美元[6].对于深陷滞胀危机中的联邦政府而言，能够节省开支无疑缓解了危机所带来的压力。
在提高企业效益上，放松管制所带来的成果更加突出。以航空业为例，首先是机票价格降低，在计算通货膨胀因素以后，1990年的机票价格仍然下降了30%.在激烈的竞争中生存下来的航空公司效率普遍提高，低效的航线与企业被淘汰了[7].铁路业方面，虽然客运业务依旧亏损，但货运业务增长明显，放松管制使得总体运费下降了50%以上，劳动生产率大幅增长，收益率比以前提高了1倍[4].虽然技术升级、设备更新等因素对经济效益的增长也起了重要作用，但放松管制所产生的动力仍然是不可忽视的。
总体而言，卡特政府的放松管制在当时取得了良好的效果，对管制的解除为市场注入了新动力，激发了公司的竞争意识，使被束缚的产业重新焕发了活力，"这一系列的放松管制措施是在特殊利益集团相当大的反对声中颁布的，可以说是卡特最伟大的经济成就。"[8]"虽然人们普遍认为吉米·卡特的总统任期是失败的，但在他任期内发起的放松管制运动一直是一项非常成功的政策。"[9]可以说，卡特政府是美国20世纪70年代以来进行新自由主义转向的开拓者，学界过去把推动放松管制的主要成就归功于里根的观点是不符合现实的。对于那些最需要放松管制的产业而言，在卡特时代就已经被设计好了改革的方向，里根只是在卡特的基础上继续执行这一思路。"除了削减政府的繁文缛节以及一些对经济业务尤其不利的卫生和安全方面的管制之外，里根政府并没有一个如何改变管制或者如何替代管制的全面计划……与普遍相信的情况相反的是，其他所有重要的放松管制的立法其实是在1977年-1981年卡特时代就已经颁布了。"[1]727
（二）放松管制的不足
虽然放松管制为许多产业带来了良好的经济效益，但由于在改革过程中过度推崇市场化与私有化原则，也产生了许多问题。
第一，放松管制损害了劳工和白领阶层的权益。由于管制的放松，企业更加倾向于雇佣非工会劳动力，而卡特政府和里根政府都保持着坚定的反劳工立场，在由放松管制所引起的劳资冲突中维护垄断利益集团，劳工阶层在滞胀危机时期所面临的劳资关系困境进一步恶化。由于放松管制所带来的市场化竞争加剧，航空和铁路业出现了大规模的破产--收购重组，许多劳动力由制造业流入服务业，这些企业大部分情况下都是提供的最低工资和极少的福利，因此劳工阶层的利益受损严重。新自由主义时期，许多中产家庭的经济压力比"黄金时代"上升了，这同联邦政府在经济领域实行放松管制和税制改革政策不无关系。
第二，虽然企业的效率提升了，但竞争机制并没有解决垄断，而是带来了新的不公平竞争和产品质量下降等问题。以航空业为例，在企业不断并购重组的情况下，最后形成的是只有少数几家大型航空公司的局面，在新的市场垄断下，外来的新鲜血液也难以进入，市场化的结果是由寡头代替政府成为新的垄断保护者。同时，为了在同对手竞争时取得优势，航空公司大多采取压低票价或推出折扣票的方式，损失的成本往往要从对飞机、机场的保养经费中补贴，并牺牲舒适性增加载客量以挽回损失，放松管制后提供的服务水平是下降的。在几家寡头公司建立自己的垄断市场后，机票价格的回升就成了必然的结果，在某些航空枢纽，始发航班的机票价格的涨幅甚至达到了20%[7].在公共性更强的能源业放松管制的后果则更加严重，2000年加州电力危机，2001年天然气巨头安然公司破产，让各界纷纷谴责市场化改革，认为市场化竞争机制会把公共事业最重要的可靠性破坏殆尽。联邦政府从二十世纪九十年代中期以来就开始听取各方意见，使"放松管制"向"管制改革"转向，重新加强了对产业的管制，力图既发挥市场作用，又能保证竞争环节的健康公正。
四、结语
由于各行业的情况不尽相同，美国的放松管制历程从二十世纪七十年代中期开始，到21世纪初结束。联邦政府放松改革的主要原因是因为管制机构客观存在的问题。卡特政府通过在航空、铁路、能源等行业引入市场化机制、减少管制机构的约束、扩大企业自主权等政策，使许多企业重新焕发了活力，其通过市场化竞争增加企业效率保持产业健康生态的精神也为后来的各届政府所继承。但由于过度的市场化和取消监管，反而使得企业欺诈消费者和压榨员工的行为加剧，导致了更加严重的后果。历史已经证明：无论是"新自由主义道路"还是"放松管制"都不能过度放任市场，过度自由竞争的市场必然是恶性竞争的市场，如何从美国的教训中吸取经验，正确地发挥市场作用，是我们需要总结学习的。
参考文献
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