摘 要:本文通过梳理西安大明宫考古遗址公园建设过程中的重点工作,进一步思考了政府在大遗址保护与展示利用中如何发挥主导、协调、组织等管理职能,打造蕴含文化底蕴的城市公共文化空间,改变遗址区落后的生产生活条件,真正将文化遗产资源付诸于民、共享于民.
关键词:大遗址; 保护与展示利用; 考古遗址公园; 政府职能;
一、推动:大遗址保护与展示利用的重要性
(一)大遗址保护与城乡建设关联紧密
大遗址是古代劳动人民倾力营造并长期从事生产生活等各类活动的历史遗迹.大遗址兼具土地性质且分布范围广,与周边环境关联紧密,因此,其保护工作同城乡建设之间存在着共生关系:二者或相辅相成,保护妥当、合理展示的遗址资源将成为促进城乡建设发展的文化推动力;二者或矛盾重重,若处理不好遗址保护同城乡建设之间的关系,大遗址资源就可能成为利益相关者争来夺去的牺牲品,保护状况堪忧.
(二) 四个五年规划串联大遗址保护政策主线
1997年,"大型遗址"的概念在国务院下发的《关于加强和改善文物工作的通知》中被首次正式采用.2000年,《大遗址保护"十五"规划》初步建立了保护规划体系.2006年,《"十一五"期间大遗址保护总体规划》确立了以"三线两片"为核心,100处大遗址为重要节点的基本保护格局.2011年,《国家文物博物馆事业发展"十二五"规划》,初步形成了以"六片、四线、一圈"为核心,以150处大遗址为支撑的保护格局.2016年,《大遗址保护"十三五"规划》形成了大遗址保护与展示利用的基本标准.
(三)"考古遗址公园"保护模式的提出
考古遗址公园融合了教育、科研、游览、休闲等多项功能,承担了对遗址本体及其周边历史环境的保护与展示任务,符合对大遗址实施整体性、综合性与可持续性保护的基本方向.政府建立考古遗址公园是为文化遗产保护投入寻找到一种回馈社会的方式,缓解大遗址保护与城市土地资源稀缺之间的矛盾,促使遗址保护与城市发展二者之间从以往的冲突关系转化为现实中的共赢.
二、实践:西安大明宫考古遗址公园建设
西安的城市化建设使得原本位于近郊区的大明宫遗址逐步发展为城市中心区,保护管理工作面临压力与困扰.遗址区内以村镇用地和棚户区为主,基础设施差,安全隐患大,空间环境混乱、交通路网不畅、居民生产生活水平较低等落后的现状,导致区域内人心思富,居民和单位寻求土地利益最大化,发展社会经济的思想与行为不可避免要与大遗址的保护要求相抵触.为解决现实困难,在国家文物局的指导下,西安市政府全面考察、科学论证,决定对大明宫地区19.16平方公里区域内进行重新规划与定位,建设以大明宫考古遗址公园为中心,"一心两翼三圈六区"的空间格局.该区域规划建设成为集文化、旅游、商贸、居住、休闲服务为一体的城市新区,使大明宫遗址的保护与展示利用成为西安市科学发展的增长极,成为城市文化特色的重要支撑,从而有效化解了遗址保护与城市建设和区域社会经济发展之间愈加凸显的矛盾.
(一)诚邀各界专家共商建设规划
2007年10月,"曲江论坛·大明宫国家遗址公园建设国际学术研讨会"上邀请了国内外专家共聚西安,为遗址公园建设规划蓝图.2008年1月,"唐大明宫遗址公园概念设计国际竞赛方案评审会"上邀请了各国顶级设计团队参与竞赛,所贡献的设计方案与优秀的遗址保护理念为遗址公园规划提供了理论指导.2008年7月,《大明宫遗址公园总体规划》完成终稿.该规划遵循大明宫遗址专项保护规划与城市总体发展规划的相关要求,充分体现了政府在新时期利用考古遗址公园的模式,实现大遗址保护与调整周边产业结构、促进区域社会经济发展、改善遗址区居民生活面貌相结合的新思路.
(二)攻克拆迁安置难题
大明宫考古遗址公园建设涉及的环境改造任务艰巨,据资料统计,包括遗址保护区及周边区域(新城区、莲湖区与未央区三个行政区域)在内,共计面积19.16平方公里,动迁人员约15万(城市人口约14万,农村人口约1万),拆迁建筑面积约640万平方米.同时,大明宫遗址区改造涉及的居民性质较为复杂,包括大量铁路职工及家属、厂区工人及家属,以及20世纪30年代,因黄河花园口决堤而迁移至此的大批黄泛区难民及其子孙.鉴于此,西安市政府遵循"妥善安置、阳光操作、保障安全、和谐稳定"的工作思路,采取"政府主导、企业介入"的模式,有效攻克了拆迁安置难题,且拆迁安置速度快、群众满意度高,社会稳定得到保障.
1.建立政府主导与市场运作结合机制.
西安市政府将土地开发经营管理权交予曲江管委会,管委会全额筹资进行拆迁建设.面向社会公开招标选择房地产开发商;对于考古遗址公园内的居民和单位,实行整村搬迁、整村安置;对于遗址区及其周边规划区域内的居民,将集体土地转为国有土地后,除去作为国有土地储备的部分,其余部分分别用于安置原居民和进行开发利用,实现居民、开发商和国家的"三受益".专门设置房屋安置交易中心,免费提供并及时更新一手、二手房源与房屋交易政策等各类信息,解决部分被拆群众选购现房的需要.
2.实行"阳光操作,安置先行"政策.
西安市政府在全国范围内率先实行拆迁与安置同步进行的政策,在拆迁的同时着手建设安置房,备齐充足的安置资金,及时解决民生问题.
补偿安置的具体做法是:一是拆迁范围内城中村、棚户区的安置按照西安市相关政策执行.二是拆迁范围内企事业单位和个体商户原则上实行货币补偿.对于选择调换产权的企事业单位,以国家征用与市场购买等形式,尽快落实安置地.三是制定优惠措施:对于选择货币补偿的棚户区居民,补偿金额在房地产市场评估价格基础上可提高一定幅度,一手交旧房,一手领现钱;对于选择产权交换的居民,"拆一还一""互找差价",在安置小区进行安置;对于持有房产证的低保户,"拆一还一",不补差价,安置房超出原住房部分的面积减半收费;对于无低保的困难户,可申请经济补偿.四是专门设置回民安置小区,对拆迁区域内230多户回民与清真寺实行整体安置.
3.实行"亲情跟踪"的创新举措.
西安市委、市政府遵循"和谐拆迁、人性化拆迁、跟踪服务"的工作思路,组建安置房建设督查办公室,具体负责施工质量与安全的监督以及资金监管等工作;拆迁结束后,通过回访跟踪的形式,及时解决拆迁居民过渡安置过程中的实际困难,继续做好后续工作.
(三)协调相关利益关系
考古遗址公园建设过程中涉及征地、移民、拆迁等多方面问题,牵扯利益关系复杂.西安市政府作为规划与实施者,在做好大遗址保护监管工作的同时,充分行使政府职能,提供适宜政策环境,协调各方利益关系,解决消化矛盾问题,确保遗址保护与展示利用同社会经济发展的同步.
1.坚持遗址区的保护性开发.
西安市政府要求在对遗址区进行土地开发与项目建设时,坚持以历史遗迹保护工作为首要,在遗址保护区域内执行高标准的保护要求,严格按照《文物保护法》规定,严禁任何建设项目;在遗址保护区外合理布局规划三大商圈与文化旅游、商务核心、商贸服务、改造示范、中央居住以及集中安置六个功能区,将遗址保护同商业项目自然隔离,避免遗址本体及其历史环境遭受破坏.
2.制定政策法规,规范利益各方的行为.
在现有大遗址保护专项规划、西安市城市规划的基础上,制定旧城区土地再开发利用相关法规,规范遗址区域内的保护性开发、周边规划范围内的土地开发建设等行为,协调各方利益关系.
3.营造公平有序的投资环境.
西安市政府在选择土地建设开发商时,严格遵守公平、公正、公开的原则,充分调查开发商的资信和地缘条件等资质情况,综合评估运营能力、资金实力和资源渠道等,并要求配备经验丰富的大遗址保护专家团队.
大明宫考古遗址公园的建设在遗址区范围内维系了相对独立的操作空间,建立了畅通高效的管理机制,统筹落实各项政策和部署,有效抵御了城市各类建设活动对于遗址的蚕食和破坏.
三、思考:政府在大遗址保护与展示利用中的职能发挥
(一)政府主导:做好顶层设计
地方政府应站位全局,立足高远,做好遗址资源的统筹规划工作,结合文物保护目标,以长期、综合性、可持续性的方式做好顶层设计,避免重复建设、短期行为,造成资源浪费.地方政府应深入调研,对地区内的遗址资源进行整合,制定具有长期指导意义的保护与展示利用规划及重点园区的建设规划,纳入国民经济发展和城乡建设规划当中.地方政府应科学论证,根据城市发展方向,结合地区文化遗产特点,考虑"文化线路"和"遗址片区"等纵横连片的整体规划设计方式,将文化遗产、休闲旅游、生态建设、文化教育等功能集中串联,打造城市文化遗产保护和城市建设的独特名片.
(二)政府关注:着重解决民生问题
土地是大遗址的载体,更是人民群众生产生活的场所.按照《文物保护法》中对于文物保护区域内建设活动的相关规定,遗址区域内一般经济发展受到制约,居民生活水平较低,生活环境较差.因此,政府应当将民生保障作为遗址区规划发展的核心内容,在遗址保护、城市发展和民生诉求三者之间寻找到契合点,赢得广大民众对于遗址保护的认同和支持.一是政府应组建调研小组,深入遗址区的单位和民众,广泛听取群众对于民生改善的意见和要求,制定科学、合理的保护与展示利用规划.二是政府在拆迁安置过程中,执行城中村和棚户区安置政策的同时,可依据遗址区内现实情况,适当出台低保减免、困难补助等优惠政策,对困难户和低保户实行政策倾斜;并积极协调相关部门,督促拆迁补偿政策尽快落实、不打折扣.三是根本改善交通、管网、照明等基础设施建设,优化教育、卫生、医疗等配套设施建设,提高遗址区居民的生活条件.四是为广大中青年、下岗职工、贫困户提供就业机会,宣讲就业政策,加强就业培训.
(三)政府统筹:加强社会资本融入
大遗址保护与展示利用工程耗资巨大,仅依靠财政投入很难满足现实需要.政府应尝试通过合资、合作、委托经营等方式开拓多元融资渠道,充分利用企业和民间闲置资本,及时发布和更新公共信息,在企业投资和发展空间方面提供必要的政策支持,允许和鼓励社会资本进入文化遗产保护与展示利用领域.在遗址公园的拆迁、环境改造等前期建设中,通过周边土地的增值补偿拆迁工程资金,后期通过文旅产业的规划,带动社会经济的发展,反哺遗址保护资金所需.
(四)政府协调:发挥各利益方的积极作用
政府对大遗址区域内各项事务行使管辖权、决策权和处置权,协调各利益方发挥出积极作用.一是组织协调遗址所在地的相关行政管理部门共同制定遗址保护展示区的运营管理目标和战略,明确管理机构和管理制度等.二是运用产业政策、规划指导、信息发布等方式,对遗址区域内的土地开发和项目建设进行科学引导.三是运用政治、法律和经济手段对遗址区域内的建设、经营活动进行监管,确保任何行为都不偏离服务遗址保护的主轨道.四是建立第三方监督机制.要求大遗址区管理委员会定期向社会公众公布遗产保护与管理相关情况,接受社会公众的广泛监督;建立听证制度,凡是遗址保护规划区域内的所有新建项目和新增旅游文化项目,必须严格按照法定程序,遴选和吸收听证代表,广泛合理接纳社会公众的意见.
四、结语
大遗址是全民共享的公共文化资源,政府作为公共管理部门,在实施大遗址保护与展示利用工程时,应发挥主导作用,做好顶层规划设计;重点关注,改变遗址区落后的生产生活条件,切实解决民生问题;加强统筹,鼓励和吸纳社会资本广泛融入,弥补遗址保护资金缺口;发挥协调作用,确保各利益方不偏离遗址保护的主轨道,在遗址的展示利用方面发挥积极作用.
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