摘要：废纸进口既存在有利的一面， 也面临着许多环境问题。本文在梳理我国废纸进口研究进展的基础上， 对我国2009-2018年10年间废纸进口情况进行量化分析， 并从三种情景的角度， 分析了废纸进口管理措施对我国经济及社会可能产生的影响， 包括产量、产值、利润及就业的影响。结果表明：每减少1吨废纸进口， 将会影响到0.8吨的产量、1.81万元的产值、0.067万元的利润以及0.009个就业岗位。总体来看， 禁止废纸进口呈现的是对经济影响不断下降、环境收益不断上升的态势， 在长期和总体上对经济及社会呈现正面的影响。最后本文从严格实行废纸进口管理措施、削减废纸进口额度、构建废纸回收利用体系及其标准体系、加强环保监管以及增加木浆进口五个方面提出了对策建议。
关键词：废纸； 进口管理； 措施； 影响；
一、引言
我国废纸进口管理政策的变化， 总体来看是从废纸的大量进口到减少进口再到全面禁止进口这样一个过程。据数据显示， 2012年， 我国纸和纸板的生产量均已超亿吨， 超越美国， 跃居世界首位。随后， 伴随着我国经济的持续高速发展， 对纸产品的消费随之增加， 从而对造纸原料的需求也在不断增加。由于我国森林资源十分匮乏以及国内废纸回收体系不健全， 使得国外废纸具有较高的竞争力， 同时废纸在造纸原料中的构成比例日益上升， 导致我国造纸业对废纸进口具有较强的依赖性。
二、废纸进口管理措施的内涵及意义
进口洋垃圾得小利而存大害。自20世纪80年代起， 为缓解原料不足， 我国从境外进口具有较高回收利用价值的固体废物， 并逐步建立了进口管理制度。如进口废塑料可以节约石油， 进口废纸可以节约纸浆， 进口废旧金属可以节约矿石。在原料与产能均不足的发展阶段， 进口洋垃圾不失为一种可取的经济行为。但废纸进口得小利而存大害， 带来许多环境问题。对我国而言， 几十年来， 由于受资源匮乏和发展阶段所限， 选择进口国外废纸、废钢、废纤维一类固体废物， 应该说对于缓解中国快速城市化、工业化进程中的原材料短缺问题是有积极作用的。但这一过程中有两个问题我们没有注意：一是对部分废旧材料中的有毒有害物质没有进行充分论证、分析和监测；二是没有考虑到国内国外部分违法分子利用这种进口许可， 里应外合地把一些没有原材料属性的纯垃圾大量进口到国内。也正是由于这样两种效应相叠加， 中国才会在国际上留下“地球垃圾场”的标签。
此外， 洋垃圾入境既占用有限环境容量， 加大我国环境污染治理压力， 又对我国生态环境安全和人民群众健康构成威胁。洋垃圾质劣价低， 以洋垃圾为原料的再生资源加工利用企业， 多为“散、乱、污”企业， 污染治理能力低下， 多数甚至没有污染治理设施， 加工利用中污染排放严重损害当地生态环境。禁止洋垃圾入境， 推进固体废物进口管理制度改革， 能有效切断“散、乱、污”企业的原料供给， 从根本上铲除洋垃圾藏身之地， 对改善生态环境质量、维护国家生态环境安全具有重要作用。
为此， 我国自2013年起在全国海关实施的“绿篱行动”开始限制“洋垃圾”进口， 并在2015年开始了全种类废纸配额管理政策， 明确规定了全品类废纸进口需要申报配额。2017年4月中央全面深化改革会议明确表示“对包括废纸在内的固体废物进行分批分类综合管理， 大幅减少进口种类和数量”, 进口配额控制力度加大。2017年7月， 国务院办公厅正式发布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》 （国办发[2017]70号） .明确到2017年年底前， 全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；到2019年年底前， 逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。为贯彻落实《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》， 进一步加强可用作原料的固体废物进口管理工作， 依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《固体废物进口管理办法》， 2017年12月环保部制定并颁布了《进口废纸环境保护管理规定》， 对进口废纸的环境标准有了更为严格的规定。不难看出， 我国废纸进口管理措施已经凸显出两个核心内容， 一个是逐步收紧配额直至完全禁止进口 （2019年年底前） , 另一个是在逐步减少进口的过程中实施更为严格的环境标准 （2018-2019年） .
三、废纸进口研究进展
一直以来废纸都是我国造纸业主要的原材料来源， 废纸进口的来源主要来自美日欧等国家。通过梳理国内外研究发现， 目前针对废纸进口的研究主要集中在废纸进出口贸易、废纸进口对环境产生的影响等方面， 但在全面禁止废纸进口可能造成的社会经济影响方面的研究仍然空白。
在废纸贸易方面， 胡东宁等学者认为废纸贸易是调整造纸原材料供需失衡的重要手段[1,2,3].与使用木浆作为原材料相比， 废纸作为造纸原材料， 不但可以减轻企业的成本负担， 也能减少森林资源消耗 （木浆） , 起到保护自然生态环境的积极作用。蔡昕妤、田明华等人也从供给和需求的角度进行定性分析， 通过定量分析方法确定废纸进口量变化的主要影响因素及其作用[4].
在我国大量进口废纸原因方面， 石聪颖[5]认为， 一方面是美日欧等发达国家较早开始重视循环经济， 废纸的再利用不仅实现了纸产品由使用终端重新回到制造始端的循环过程， 同时也对造纸行业循环经济的发展起到了较好的促进作用， 证明废纸的回收利用符合循环经济的本质；另一方面是存在供需缺口。国内对纸类产品的需求旺盛， 刺激了造纸行业对造纸纤维的需求， 废纸是造纸纤维的重要来源， 而我国对造纸纤维的供给十分有限， 供需矛盾突出， 因而废纸成为我国大量进口的商品之一。
在废纸进口对生态环境的影响方面， 胡东宁认为应正确理解发达国家的废纸回收率背后的含义[1].发达国家以国内环保为目标， 通过建立有效的废纸分类回收体系， 不但使进入国际市场的废纸在品质上具有一定的竞争优势， 还保护了国内环境， 实现了废弃物的减量化。赵丕华等人认为， 不同类型的进口废旧物品都存在着不同程度的病原微生物污染情况， 其中进口的废纸、废塑料其病原微生物污染情况尤为严重[6].鞠红岩等人则进一步指出进口废纸容易夹带如废塑料、碎玻璃等不可利用的废弃物， 在加工利用过程中存在一定的环境风险[7].左诗等人则根据相关案例分析了发达国家对于发展中国家进行危险废物越境转移这一环境问题所带来的危害， 并从市场与行政两个方面提出了对策建议[8].张策通过分析中国海关“绿篱行动”对废纸贸易带来的影响， 认为应加强国内废纸回收体系的建设， 提高废纸回收率， 减少对国外进口废纸的依赖[9].
四、我国废纸进口现状分析
废纸是箱板、瓦楞、新闻纸等纸种上游重要原材料。我国海关将进口废纸分为以下四种类别： （1） 回收 （废碎） 的未漂白牛皮纸或瓦楞纸及纸板 （税号47071000） ; （2） 回收 （废碎） 漂白化学木浆制未经本体染色纸 （税号47072000） ; （3） 回收 （废碎） 的主要由机械浆制成的纸或纸板 （税号47073000） ; （4） 回收 （废碎） 的其他纸及纸板， 包括未分选的 （税号47079000） .其中， 税号为47079000的其他回收纸或纸板 （包括未分选的废碎品） 一直以来是限制进口类固废， 严格实行配额管理 （该类别废纸已经于2017年年底前禁止进口） .2014年底环保部、商务部等联合调整限制进口固废目录， 将上述前三类废纸从自动许可进口调整到限制进口， 意味着从2015年1月1日开始， 全品类废纸均需申报配额。此外， 按照《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》的要求， 到2019年年底前， 逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物， 也就意味着到2019年年底前， 税号为47071000、47072000和47073000的三类废纸将面临着全面禁止进口的可能。
为了能够科学评估废纸进口管理措施对经济及社会可能产生的影响， 本研究收集了2009-2018年10年的相关数据， 数据来源于国家统计局、中国海关、中国工业统计年鉴、中国造纸工业年度报告等。
（一） 我国造纸业发展现状
在供需关系方面， 从2009年到2018年， 我国的纸制品生产量与消费量总体上呈现均衡的状态， 生产量略大于消费量， 并呈现缓慢增加的趋势， 超出消费需求的生产量占消费量的比例从2009年的0.83%增长到2018年的13.88%.纸制品生产量从2009年的8640万吨增加到2018年的11821万吨， 年均增长率为3.2%.纸制品消费量从2009年的8569万吨增加到2018年的10380万吨， 年均增长率为1.9% （图1） .
图1 我国纸制品生产及消费量 （2009-2018）
在造纸业的产值、利润与就业方面， 10年间分别有着不同的变化， 在产值与利润方面均呈增长的趋势， 就业人数方面则呈现先�后减的趋势 （图2） .造纸业的产值从2009年的4162亿元增加到2018年的14104亿元， 年均增长率为13%, 利润从2009年的210亿元增加到2018年的788亿元， 年均增长率为14.14%, 就业人数先�后减， 10年间年均就业人数为138.79万人， 年均增长率为-1.99%.
（二） 造纸业原材料来源分析
在原材料构成方面， 纸浆一直是纸制品的重要原材料， 其中构成纸浆的来源一般有木浆， 主要由国产木浆和进口木浆构成；非木浆， 主要由苇 （荻） 浆、竹浆、蔗渣浆、禾草浆构成；废纸浆， 主要由国产废纸浆及进口废纸浆构成。在造纸方面， 我国的纸浆消费量总体上呈逐年上升趋势， 从2009年的7980万吨增加到2018年的9300万吨， 年均增长率为1.5%.国产废纸浆消费量从2009年的2941万吨增加到2018年的4228万吨， 年均增长率为4.7%, 而同期进口废纸浆的消费量从2009年的2056万吨下降到2018年的1272万吨， 年均增长率为-4.7% （图3） , 可以看出， 国产废纸浆消费量的增长高于进口废纸浆消费量的增长， 且10间国内废纸浆在总的纸浆消费量中的占比及占比增长也高于进口废纸浆。10年间， 国产废纸浆的占比一直维持在36.85%以上， 且呈逐年增长趋势， 进口废纸浆一直维持在26%以下， 且呈逐年递减趋势 （图4） .
图2 我国造纸业的产值、利润及就业 （2009-2018）
图3 我国纸浆消费量及构成 （2009-2018）
（三） 废纸进口现状分析
我国进口的废纸主要由四类废纸构成， 分别是回收 （废碎） 的未漂白牛皮纸或瓦楞纸及纸板 （税号47071000） ;回收 （废碎） 漂白化学木浆制未经本体染色纸 （税号47072000） ;回收 （废碎） 的主要由机械浆制成的纸或纸板 （税号47073000） ;以及回收 （废碎） 的其他纸及纸板， 包括未分选的 （税号47079000） .从废纸进口数量来看， 废纸进口量总体呈现下降趋势， 过程有所有波动， 从2009年的2893.92万吨减少到2018年的1550万吨， 年均增长率为-6.05% （图5） .进口国以美国、日本及欧盟等国家为主， 流向地主要为我国国内各大造纸厂。
从2009-2018年10年间， 进口废纸形成的纸浆占我国纸浆消费量的23.28%左右， 若马上禁止废纸进口， 那么到2019年底将会造成2197.52万吨纸浆原材料的缺口， 若按6101.7元/吨 （2018年进口纸浆均价） 的进口纸浆价格， 将会增加1340.86亿元的成本， 也会造成1164.98万吨纸及纸制品产量的缺口， 减少产值3609.85亿元， 减少利润203.72亿元， 减少就业岗位27.71万人。平均每减少1吨废纸进口会影响到0.8吨的纸及纸制品产量， 影响产值1.181万元， 影响利润0.067万元， 影响就业岗位0.009个 （见表1、2） .
图4 国产废纸浆与进口废纸浆占比 （2009-2018）
图5 四类废纸进口数量 （2007-2016）
五、废纸进口管理对经济的影响
（一） 对经济的影响分析
废纸进口管理对经济的影响既有积极的、正面的影响， 同时也存在着消极的、负面的影响， 但总体来说， 全面禁止废纸进口利大于弊， 长期来看将收获巨大的生态环境效益。
消极的、负面的影响主要有：一是对造纸行业的原材料及产能规模限制的影响， 由于禁止废纸进口， 导致出现纸浆原材料供给缺口而限制了企业的产能， 短期内可能造成纸产品产量的减少和利润下降， 在市场需求量不变的情况下， 有可能会造成纸产品短缺以及价格快速上涨。二是影响企业成本， 如上文论述， 我国的纸制品生产量与消费量总体上呈现均衡的状态， 纸制品的消费量一直处于缓慢增长的态势， 在国内消费市场需求总体变动不大的情况下， 由于禁止废纸进口而造成的纸浆原材料短缺， 企业可能会寻求直接的国外纸浆 （木浆） 进口， 从而增加企业的成本， 企业利润下降。三是对就业的影响， 根据测算， 平均每减少1吨废纸进口会影响0.009个就业岗位， 禁止废纸进口后， 可能会出现中小企业去产能的情况， 将会造成就业岗位的减少 （见表2） .
但废纸进口管理措施对经济的影响也不完全是消极的、负面的， 也存在着积极和正面的影响， 总的来说就是负的外部性的影响， 这个影响属于正的社会效应。从环境收益方面来看， 由于废纸进口的过程以及进口后的利用过程均会对环境产生影响。废纸进口后主要通过制作纸浆成为纸制品的原材料， 但制造纸浆的过程需要使用大量的水资源以及向环境排放废水。而且， 由于加工利用企业管理不规范、污染防治措施不到位， 夹带洋垃圾、走私进口废纸及进口废纸非法倒卖等现象的存在， 造成很多进口的废纸含有许多对环境有害的物质， 造成环境污染。禁止废纸进口， 可以减少大量的有毒有害物质污染水源， 减少处理废水成本， 具有明显的生态环境正面效益。从社会效益方面来看， 禁止废纸进口有利于加快我国废纸回收行业的专业化发展， 也有利于我国的废纸回收利用制度的完善。进口废纸收紧短期将带来相当规模的原料供应缺口， 为了最大可能弥补供应缺口， 国内废纸的回收率必须进一步提升， 前端垃圾分类和回收体系的完善将对资源回收率的提升起到关键作用。
（二） 宏观研判
从供求关系来看， 当前我国纸制品的生产与消费总体呈均衡状态， 生产量略大于消费量， 并呈现缓慢增加的趋势， 超出消费需求的生产量占消费量的比例从2009年的0.83%增长到2018年的13.88%.随着产量逐渐大于消费量、无纸化办公的推进以及传统纸媒的不景气趋势 （新闻纸消费量从2009年的461万吨减少到2018年的240万吨， 年均增长率为-6.31%） , 从这个意义上来讲国内市场对纸制品的需求有弱化的趋势， 可以在一定程度上缓解禁止废纸进口造成的影响。
从环境标准日益严格的趋势来看， 随着气十条、水十条和土十条的相继出台， 在政府环境治理力度不断加强以及资源环境严格管控的情况下， 对于质量不达标的、不符合标准的造纸企业将会被淘汰出局， 这些被淘汰的部分产能在一定程度上也可以缓解禁止废纸进口造成的影响。
从国内造纸市场快速扩张的趋势来看， 随着我国这些年来造纸市场的快速扩张， 国内废纸存量已经具备有效供给的能力， 通过提高国内废纸的回收利用效率就能够弥补禁止进口废纸带来的原材料缺口， 缓解禁止废纸进口造成的影响。
因此， 综合这三方面来看， 废纸进口管理措施禁止废纸进口呈现的是对经济的影响在不断下降， 环境收益不断上升的态势， 负面影响大大缩小， 正面影响不断增大， 长期来看， 总体上对经济是正的影响。
（三） 情景量化
通过废纸进口管理措施的分析， 不难理解废纸进口管理措施的目的是为了实现国内废纸资源的有效和有序利用， 因此除了目前国家已经命令禁止进口的未经分拣的废纸 （47079000） 之外， 另外三类进口量巨大的废纸 （47071000、47072000、47073000） 也可能面临着逐年压缩进口量直至完全禁止进口 （2019年年底前） .由于进口废纸一直作为我国造纸业的重要原材料来源之一， 在造纸业已经成为一种较为固定的原材料来源模式， 基本保持在年均占造纸原材料来源的25%左右 （图4） , 废纸进口作为原材料使得造纸行业已经形成了固有的生产模式。为了能够科学量化废纸进口管理措施对经济可能产生的影响， 本研究假设三种情景来进行经济影响评估 （表2） , 情景一：削减50%废纸进口；情景二：削减75%的废纸进口；情景三：完全禁止废纸进口。此外， 用年均增长率预测2019年 （在2019年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物） 与造纸业相关的经济社会数据作为影响评估的基数。到2019年， 我国纸及纸板产量将达12199.27万吨， 产值15937.52亿元， 实现利润899.42亿元， 造纸从业人数为122.36万人， 废纸进口量1456.23万吨。平均每减少1吨废纸进口会影响到0.8吨的纸及纸制品产量， 影响产值1.181元， 影响利润0.067万元， 影响就业岗位0.009个 （表1） .
表1 2019年造纸业预测
表2 不同情境的经济影响
1. 情景一
情景一为按照废纸进口削减50%的量来计算， 2019年将减少进口废纸728.11万吨， 在其他条件不变的情况下， 将会减少纸及纸制品产量582.49万吨， 减少产值1804.92亿元， 减少利润101.86亿元， 减少就业岗位13.86万人。
2. 情景二
情景二为按照废纸进口削减75%的量来计算， 2019年将减少进口废纸1092.17万吨， 在其他条件不变的情况下， 将会减少纸及纸制品产量873.74万吨， 减少产值2707.39亿元， 减少利润152.79亿元， 减少就业岗位20.79万人。
3. 情景三
情景三为完全禁止废纸进口， 若到2019年年底完全禁止废纸进口， 将会减少进口废纸1456.23万吨， 在其他条件不变的情况下， 将会减少纸及纸制品产量1164.98万吨， 减少产值3609.85亿元， 减少利润203.72亿元， 减少就业岗位27.71万人。
六、废纸进口管理的对策建议
（一） 实行严格的废纸进口管理措施
目前我国的经济水平和环境状况已经到了可以承受和需要禁止废纸进口的时间节点， 严格实行废纸进口管理正当其时。无论是我国的生态环境要求、纸制品消费市场、国内废纸存量以及造纸业产业结构优化升级的内在需求， 都要求我们实行更为严格的废纸进口管理措施， 逐步禁止废纸进口。
（二） 科学有序地削减废纸进口额度
在以往长期形成的废纸进口模式过程中， 国内的造纸业已经形成了特定的生产模式， 对废纸进口存在一定的依赖性和惯性。实行废纸进口管理措施应科学有序削减废纸进口额度， 给国内造纸业的优化与升级提供一定的缓冲， 也给国内废纸回收体系的创建与完善提供时间与空间保障。
（三） 加快构建国内废纸回收利用体系及其标准体系
针对我国废纸回收利用的门槛低、小、散、乱、差等现状， 有针对性地扶持建立一批大型废纸加工交易示范基地， 加快国内废纸回收利用体系的建立和优化。针对我国当前尚未形成一个全行业认可和统一的国产废纸回收标准体系， 加快建立我国废纸分类规范及行业规范， 促进国产废纸回收标准体系的形成。
（四） 加强环保监管力度
鼓励造纸企业提高利用废纸的积极性， 促进下游造纸企业优先选用国产废纸原料。逐步统一废纸回收行业和造纸行业的废纸质量标准和验收标准， 提高和提升我国废纸的质量及国际竞争力， 逐步替代进口废纸。
（五） 适当增加木浆进口
为了应对禁止废纸进口后带来的原材料缺口， 以及针对我国废纸草浆含量较高， 纸张质量较差 （国外进口废纸木浆含量较高， 纸张质量好） 的现状， 可以适当增加和扩大各类木浆的进口量， 满足国内纸张生产的质量要求。此外， 从国外进口木浆也可以作为一种国际贸易手段， 满足贸易平衡的需要， 保障我国的贸易利益。
参考文献
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