摘 要:草原退化是我国当前经济社会发展中面临的重大生态问题之一.本文从草场产权安排与国家生态环境政策两方面,对现有草原退化治理研究文献进行梳理和评述.结果表明:草原承包到户的改革和政府主导的强制性城镇化并没有解决草原过度利用问题,学者们普遍认为解决草原过度利用的出路在于草场再集中.依靠互惠合作与草场租赁,一方面,扩大草牧场面积,适应了牲畜的移动性,利用草场的异质性和多样性;另一方面,通过轮牧、走场等方式实现草原的可持续利用与畜牧业的和谐发展.在此基础之上,正在进行的草原确权和牧户非牧业化是两个非常有潜力的研究方向.
关键词:草原退化; 产权; 生态移民; 草原治理政策; 草原确权; 非牧业收入;
基金: 内蒙古自治区自然科学基金面上项目"草原确权背景下分户对牧民草场规模化利用影响研究"(2018MS07001); 内蒙古农业大学优秀青年科学基金"草原生态补助奖励政策下牧民行为改变及对收入不平等和草原生态影响研究"(2014XYQ-14);
草原退化、沙化是我国经济发展过程中面临的重要生态环境问题,根据农业农村部《全国草原保护建设利用"十三五"规划》《农业资源与生态环境保护工程规划(2016-2020)》和相关资料显示,全国90%的天然草原出现不同程度的退化,中度和重度退化面积仍占1/3以上.全国草原面积最大的省份内蒙古自治区,草原"退化、沙化、盐渍化"面积达到6.96亿亩,占全区草原面积的61.16%;其中重度"三化"面积0.8亿亩,中度"三化"面积2.69亿亩,轻度"三化"面积3.47亿亩,分别占全区草原总面积的7.03%、23.64%和30.49%(内蒙古自治区"十三五"时期草原保护建设规划(2016-2020)).草原退化、沙化出现的原因多种多样,其中过度放牧被普遍认为是最主要的人为因素之一.研究显示,一方面,过度放牧对草原植物生物量分布、生态系统功能破坏作用非常明显,尤其是长期连续过度放牧.另一方面,过度放牧导致的草原退化增加了土壤水分蒸发蒸腾作用,促进了气候变暖,进一步加剧了草原退化,二者间存在正反馈机制.
为了解决草原退化,扭转过度放牧造成的草原生态环境不断恶化的不利局面,国家从改革草原产权制度、出台草原生态治理政策等多方面采取了措施.这些改革和政策或者间接引导了牧户的生产行为,或者直接改变了其生产方式,对草原生态环境产生了深远影响.围绕草原退化治理的具体实践,学界进行了大量研究,也产生了许多卓有成效的研究结果.本文将通过理清草原退化治理相关研究的进展以及未来可能发展方向,从理论上为国家出台和完善有关政策提供支持和指导.
一、产权改革与草原退化治理
1.草原产权改革演变
产权是解决过度放牧的一项重要制度机制.现有研究已经发现,产权及产权制度在草原资源可持续利用中具有重要作用.我国草原管理中也非常重视产权的作用,进行了改变草原产权制度以实现草原可持续利用的实践.以内蒙古自治区为例,其草场产权安排大致经历了三个阶段:一是草场公有,牲畜公有(1949-1983 年).这一阶段畜牧生产方式延续了传统游牧,草场和牲畜公有,人民公社组织实施轮牧,其特点是与生态环境相适应,虽然牧区牲畜头数不断增加,但未出现严重草场退化现象.二是草场公有,牲畜私有(1984-1989 年).随着人民公社解体,仿效农区的"家庭联产承包责任制",牧区开始实行"草场公有、承包经营;牲畜作价、户有户养"的"草畜双承包责任制",草场所有权划归嘎查(村级单位)所有.牧区开始从"以草定畜"和游牧方式,逐渐转变为以市场需求为导向的定居放牧.由于只是将牲畜承包到户,牲畜的收益开始归私人所有,草场仍然维持公有,市场化改革导致草场过度使用的"公地悲剧"问题开始显现.三是草场承包,牲畜私有(1990 年至今).为了解决草场公有和牲畜私有产生的草场过度利用问题,20 世纪 90 年代初期牧区在草畜双承包的基础上,开始逐步推行以草场承包权到户为重点的草牧场"双权一制"(草场所有权、使用权和承包责任制)改革[1].
2013年中央1号文件提出全面开展农村土地确权登记颁证工作,以及2016年国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行之后,土地确权与"三权分置"改革在牧区也得到迅速实施.作为草原确权试点的内蒙古自治区,2014年出台《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》,2017年年底草原确权工作基本完成.2017年初,内蒙古自治区政府制定《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,在草原确权的基础上通过三权分置进一步促进草场流转,优化草原资源配置.
2.草场承包到户改革导致草原退化等不利后果
20世纪80年代末到90年代,草原使用权开始通过长期承包方式分配给单个牧户.草原被分割成大小不等、形状不同的草场,通过承包使用权的方式分配给牧户,其目的是通过使用权的私人所有,加强排他性以实现可持续利用.然而,众多研究表明其结果并没有实现政策目标,反而是出现草原持续退化等不利后果.其原因是:(1)"蹄灾"的发生."草畜双承包"以后,牧民终年放牧在千亩到万亩范围内,牧区游牧生产方式完全消失.放弃游牧、围封草原使得草场面积微型化、碎片化,成倍增加了"蹄灾"的危害,最终导致草原生态环境的整体恶化.(2)牧户气候适应能力下降.随着草场承包到户,过去的几十年里,蒙古草原的放牧活动有所减少,牧民的生计越来越容易受到气候变化和变迁的影响,这可能不是适应气候变化的有效制度安排.通过比较定居放牧、牧场租赁和互惠性牧场使用三种流行的制度安排,研究结果表明:互惠性牧场使用效果比牧场租赁更好,随着干旱概率的增加,合作使用草场的比较优势相对于不合作定居放牧变得更加明显.草原使用权的私有化也削弱和消除了牧民以权利、结构和关系为基础的应对非平衡自然条件的能力,其结果是准私人家庭财产权的僵化边界导致牧区失去了通过走"奥特"(Otor)和其他形式的群体运动的灵活性来应对干旱和天气事件的能力,从而增加了对环境变化的脆弱性.(3)畜牧业生产效率降低.利用197个牧户的横截面数据,使用随机对数函数和技术效率模型,实证结果发现:牲畜放牧的总体平均技术效率估计为0.62,低于草地租赁家庭的0.67.这可能表明草原破碎化不适合畜牧业生产.
3.草场资源再集中方式之一:共同放牧
通过研究个体放牧与联户放牧,以及围栏和草场承包制对草原退化的影响,有研究发现,无论是从生物量、植被和物种丰富度,还是从社会网络、信任以及非正式机构的低成本和高效率等方面,多户联合放牧都要好于单户放牧.基于12个嘎查的调研数据,研究得出草原和畜牧业的特殊性需要提倡适应当地放牧实践的制度(如,合作放牧、自组织管理),而不是完全依赖专注于明晰资产边界的私有财产制度.因此,有效的草原生态治理政策应该:(1)尊重当地文化通过确保牧民参与决策,(2)拆除限制牲畜流动性的围栏,(3)牧民集体放牧行为应该得到国家政策支持.在此情况下,共同管理、"私地共管"或社区自组织等,以促进大面积草原共享的产权安排成为学者们的一种共同认识.
4.草场资源再集中方式之二:草场流转
随着国家大力解决牧区贫困和草原退化问题,人们的注意力已转向租赁或转让承包草场,以市场价格机制,将草场重新聚集成更大的单元,更好地实现草地资源的有效配置和畜牧业生产的规模经济.其基本想法是,通过以市场为基础的价格机制配置草场资源,可以更好地实现草场资源的有效分配,支持发展规模更大、更有效的生产单位,在畜牧业生产中引入利用资本密集型技术和发挥规模经济优势[2].此外,对于那些草场已经完全承包到户,每个家庭都有固定边界的地区,由于社会或其他原因,通常不太可能恢复对草场的共有.在这种情况下,草场流转方式可能是一种恢复牲畜流动性,以应对牧区草场资源的生态多样性和异质性的较好选择[2].
在草场流转过程中存在草原没有彻底承包到户、四至不清;流转期限较短;私下流转和口头协议为主,以及流转草场过度放牧等问题.研究发现高昂的交易成本是土地租赁市场发展缓慢的主要因素,而产权安全是构成交易成本的最主要因素.
二、国家生态环境政策与草原退化治理
1.生态移民政策
由于牧区大都位于干旱、半干旱生态环境脆弱的草原地区,因此,劳动力转移的驱动力更多地表现为政府政策的外部推动.城镇化进程中政府在生态脆弱区推行了整村搬迁的模式,但实施效果并不十分理想.例如,由政府资助移民搬迁并定居开展棚圈饲养奶牛代替草原畜牧业的奶牛场项目,由于移民后续可持续发展问题没有得到很好解决,基本归于失败.生态移民后,由于失去原有的牧区生产方式的优势、缺乏初始投资资金、以及在移民搬迁过程中原有积累消耗殆尽,牧民无法找到适合的生产方式,实际生活水平反而下降.政府生态移民政策的另一重大推动措施来自牧区的中小学校撤并.应全国农村中小学教育布局调整的要求,牧区内苏木和嘎查的中小学逐步撤销,政府以政策补贴的方式将牧区青少年一代集中到城镇接受教育,从而带动青壮年和老年人向城市移民.与此同时,在城市的生活学习经历,提高了牧民下一代留在城市的概率[3].虽然,子女在城市就学后,牧民家庭城镇化进程加快;但大部分牧民家庭财务负担加重,可持续发展的后劲不足[3].
2.草原生态治理政策
鉴于草原生态环境的不断恶化,从 2000 年左右,国家陆续实施了"禁牧休牧"、"围封转移"、"退牧还草"、"草原生态补助奖励"等项目,试图通过补贴和干预牧民的微观生产行为来达到草原资源可持续利用.然而,对于上述项目的实施效果,学术界存在不同的看法和评价.一些学者使用遥感等技术手段,收集长时段草原植被指标,通过模型分析发现,2000年以来草原植被恢复速度快于退化速度,草原资源整体呈改善趋势,政府实施的草原治理项目取得显着效果.另外一些学者则认为国家实施的草原政策和草原治理项目并没有达到预期目标.其中有学者从草原治理政策的基础--草畜平衡原则--与我国主要以干旱、半干旱为主的草原资源非平衡性之间的矛盾,认为其存在理论和方法上的缺陷.还有一些学者通过实地调研,认为在政策执行过程中牧民采取了普遍的违规方式进行抵制,比如:通过转移牲畜以躲避"草畜平衡"的检查;采取"偷牧"、"夜牧"来躲避休牧禁牧政策;即使大规模的生态移民区在采取了禁牧措施以后,也仍然会出现牧民"偷牧"的现象[4].国家干预的失败在于决策的简单化和决策过程的再集中,虽然实现了政策在各地的同一性,但却无法适应牧民具体的生活,从而产生很多冲突.
三、未来发展方向
在总结现有研究所取得的一些研究结论和基本共识的基础上,结合目前正在快速发展的城镇化进程,以及牧区当下的草原生态治理实践,我们认为未来在以下两个方面,草原退化治理研究将会取得重大突破和理论进展.
1.草原确权与草原退化研究
草原确权工作是草场产权走向明晰、完整和安全的重要一步,确权在保障了牧户财产权的情况下,是否促进了草场可持续利用?限于数据的可得性和政策效果的滞后性,现有文献尚未对此进行深入科学研究.通过了解农地中的土地确权研究现状,可以为草原确权提供某些借鉴.
目前在农地研究中对于土地确权的作用存在两种不同的观点.一方面,一些学者认为,土地确权增加了产权安全,对土地利用和土地所有者起到积极作用.例如,土地确权增加了土地拥有者的产权安全,激励了其改善土地状况;有助于增加土地租赁市场的参与度,提高了土地租金收入,激励了劳动力外出就业[5].另一方面,也有部分学者发现土地确权并没有解决农民土地使用权不安全问题.因此,未来草原确权研究,不仅要从法律角度探讨草原确权的实施是否有助于牧户草场产权安全,更重要的或许是草原确权的进行是否改善了牧户自身对于草场产权安全的认知状况,从而能够回答草原确权政策是否带来了草原可持续利用.
2.城镇化进程与牧区牲畜规模研究
伴随着市场经济的不断深化,贫困地区的人口越来越被裹挟到市场之中,农民或牧民已不再单纯从事农牧业生产,外出务工、经商等非农业活动越来越普遍,部分人口与劳动力开始向城市转移,在城市中居住.对于自然资源利用而言,非农收入的增加,降低了农村家庭对当地自然资源的依赖,缓解了自然资源的过度利用,减轻了资源退化.相关研究也发现,牧民兼业化程度越高意味着非牧收入水平越高,家庭畜牧养殖的规模越小,对草原的依赖性也就越弱[6].
然而,现有文献都忽略了草场产权安排在非农收入与牧户养殖行为相互关系中发挥的作用.现行我国法律规定,只有农村牧区集体经济组织成员才有资格承包本集体经济组织的农村土地,一旦家庭成员由于自然死亡,或者成员户籍转为非农业户口,发包方将收回其承包的土地,草场承包权没有继承性,是一种身份权.此外,法律也规定在一定条件下村、嘎查可以对集体土地(包括草场)进行重新分配,而财富积累、非农业发达程度等都是重要影响因素.因此,在中国当前的草场产权制度环境下,检验非牧业收入对牧户牲畜养殖规模的影响可能会得出与既有研究不一样的结论,从而更好地指导政策制定与实践.
四、结论
通过对现有草原退化治理相关研究的梳理与总结,可以发现我国草原承包到户的改革和政府主导的强制性城镇化并没有解决草原过度利用问题,目前学者们普遍认为解决草原过度利用的出路在于草场再集中.在目前草场承包到户的情况下,通过互惠合作与草场租赁,扩大了草牧场面积,适应了牲畜的移动性,利用了草场的异质性和多样性;通过轮牧、走场等方式实现了草原的可持续利用与畜牧业的和谐发展.在此基础之上,正在进行的草原确权和牧户非牧业化是两个非常有潜力的研究方向.
参考文献
[1] 周立,董小瑜."三牧"问题的制度逻辑-中国草场管理与产权制度变迁研究[J].中国农业大学学报(社会科学版),2013,30(2):94-107.
[2] 赖玉佩,李文军.草场流转对干旱半干旱地区草原生态和牧民生计影响研究-以呼伦贝尔市新巴尔虎旗嘎查为例[J].资源科学,2012,34(6):1039-1048.
[3] 王林静,修长柏.内蒙古牧区移民城镇化的微观分析[J].中国软科学,2014,3:76-87.
[4] 张雯,环境保护语境下的草原生态治理--一项人类学的反思[J].中国农业大学学报(社会科学版),2013,30(1):111-122.
[5] 程令国,张晔,刘志彪.农地确权促进了中国农村土地的流转吗[J].管理世界,2016,1:88-98.
[6] 孙前路,乔娟,李秉龙.生态可持续发展背景下牧民养殖行为选择研究--基于生计资本与兼业化的视角[J].经济问题,2018,471(11):90-97.