摘 要： 民国初期，外蒙独立，内蒙古地区发生多起独立运动，严重危及到新生的中华民国。各种独立宣言中的蒙古民族意识不仅危及民国承继清朝全部领土的合法性，也危及统一的国家意识和国家认同的形成。从民族理论和法制构建上回应这些挑战，是北洋政府在多民族国家基础上进行现代国家转型面临的难题，“五族共和”理论的提出从民族理论上进行了初步的回应，切实维护了国家的政治统一与领土完整，这些理论创新与制度安排有力地促进了蒙古族对中央政府和中华民族的认同。
关键词： 蒙古族; 民族意识; 五族共和; 中华民族; 北洋政府;
Abstract： In the early period of the Republic of China, with the independence of outer Mongolia, some independence movements occurred in the Inner Mongolia,which not only jeopardized the New Republic of China's unity and territorial integrity,but also Mongolian ethnic consciousness of the declaration in the independence movements endangered the legitimacy that the Republic of China inherited all territory of the Qing Dynasty, endangered the formation of the unified national consciousness and national identity.Responding to these challenges from the perspective of ethnic theory and legal system construction was a difficult problem faced by the Beiyang government in its modern state transformation on the basis of a multi-ethnic state.The proposal of the "Republic of five ethnic groups" made a preliminary response from the ethnic theory and safeguarded the country's politics Unification and territorial integrity,these theoretical innovations and institutional arrangements had effectively promoted the Mongolians' identification with the central government and the Chinese nation.
Keyword： Mongolia; Ethnic Consciousness; The Republic of Five Ethnic groups; Chinese Nation; The Beiyang Government;
辛亥革命后，民国初立，百废待兴，然此时外蒙独立、内蒙古离心，北部边疆危机。蒙古民族意识的高涨从法理上危及民国政治统一的基础，蒙古独立运动从政治上直接危及民国领土的完整。传统的多民族国家如何进行现代国家的建构，成为民国统治者的棘手问题。面对蒙古各地的独立运动，在多民族国家的基础上北洋政府进行了构建民族地方法制的理论探索和实践探索。
一、民国初期蒙古民族意识的各种表述
民国初年，外蒙古宣布独立，内蒙古各部独立运动此起彼伏，在这些独立活动中，以蒙古民族意识为号召动员社会各阶层，并以此作为分裂国家、自证正当性的依据，在这些独立运动中蒙古民族意识的表述淋漓尽致。
（一）外蒙古独立中的民族意识表述
清末以来，沙俄经略蒙古，借助各种机会笼络和结纳蒙古贵族王公，肆意挑唆蒙古贵族王公与清廷的关系，不遗余力地煽惑民族分裂情绪。三多出任库伦办事大臣后厉行新政，进一步加剧了民族矛盾的激化，外蒙古僧俗上层在辛亥革命前就开始了妄图独立的活动。1911年12月1日，外蒙古宣告独立，声称“外蒙四部此次义举，本为保种、保教、保全领土起见，并非谋位苟禄者可得而喻。现在众志成城，大局已定。休言人群败类，即有善于品箫者腾空而来，亦难解散。”[1]外蒙古在沙俄的策划和扶持下独立，给蒙古社会造成了极大的冲击。
在独立通电中蒙古民族意识的表述最为清晰，“我外蒙古因被清国官吏虐待，不堪其苦，客岁阳初旬，公议保种保教保全领土，大众起义，辞却清国，宣布自立”，中央复电：“外蒙同为中华民族，数百年来，俨如一家。……各蒙与汉境，唇齿相依，犹堂奥之于庭户，合则两利，离则两伤。”库伦又复电称：“外蒙此次起义，本为保种保教保全领土起见，并非别有希冀，亦非惑于邪说，实因憔悴于虐政耳。”[2]
外蒙古独立后极力煽动内蒙古，在发给内蒙古檄文公告中也存在着蒙古民族意识的表述，“现值南方大乱，各省独立。清皇权势，日就凌夷。国体变更，指日可待”、“我蒙古亦应联合各盟，自立为国，以便保我黄教，而免受人权力压制之苦。自应协力同心，奋勉图维。”[3]在外蒙古的煽惑和策动下，内蒙古陆续有三十五个旗呼应或者支持库伦独立。
（二）呼伦贝尔独立运动的民族意识表述
19世纪末沙俄侵入呼伦贝尔地区，辛亥革命爆发后，俄国驻海拉尔领事乌萨蒂煽动厄鲁特总管胜福、陈巴尔虎总管车和扎等独立。外蒙古独立后发来归顺通告，胜福等人积极响应。1912年1月15日，叛军占领呼伦城，宣告“独立”，归顺库伦政府，通电称：“革命起事，各省附和，仇杀旗人，将覆大清。我呼伦贝尔旗人系满清之一小部分，世受国恩，自应尽一分臣子之义，故大众议定，起大清帝国义军，保守疆土，决不承认共和，亦不受汉官管制。”[4]
呼伦贝尔独立后，北洋政府忌惮俄国干预没有武力征讨，劝服蒙旗，屡允屡变。在俄兵协助下，叛军控制了呼伦贝尔全境。1912年5月，库伦政府封授胜福为贝子、呼伦贝尔统辖大臣，封授车和扎为辅国公、呼伦贝尔协办大臣，这样独立后的呼伦贝尔又成为“大蒙古国”的组成部分。
北洋政府多次抗议沙俄煽动、支持叛军，与沙俄进行了反复交涉，于1915年11月签订了《中俄就呼伦贝尔局势问题达成之协议》，从此中国政府恢复了对呼伦贝尔地区的主权，但实际上仍然是沙俄控制下的“自治”。
（三）乌泰发动“东蒙古独立”事件中的民族意识表述
乌泰是科尔沁右翼前旗郡王兼哲里木盟盟长，外蒙古独立后，向内蒙古各盟旗发出归附通告，乌泰随即差人前往库伦表达了归顺的意愿，并吁求给予相应的支援帮助。“当时的外蒙古统治者特别欢迎乌泰的归附，立即应允了乌泰所要求的物资援助”。[5]得到外蒙古的蛊惑和支持后，乌泰孤注一掷地于8月20日发布《东蒙古独立宣言》，“自中国革命、库伦独立以来，严守中立，并未附和活佛，只求能保全领土权利。近察中国的形势，既废孔孟之教，主张殖民蒙古。既废孔孟之教，岂能独保存佛教？蒙古人以畜牧为业，如中国殖民，既夺取蒙古人之业，共和实有害于蒙古。今库伦皇帝派员劝导加盟，并由俄国供给武器弹药，兹宣告独立，与中国永绝，旨在保存蒙古的权利，并无他意。”[5]
乌泰叛乱后，民国北洋政府致电奉天、吉林、黑龙江三都督，下令军事围剿叛乱，历时一个多月才平息了“东蒙古独立”事件。
二、民国初期蒙古民族意识的特点
（一）以同种同教宣扬蒙古意识，以蒙古意识论证其独立的正当性
蒙古族具有独特而深厚的民族认同、历史认同和宗教认同，这些都为民族分裂主义进行社会动员提供了适宜的资源。
1206年，成吉思汗在蒙古高原建立蒙古汗国后，蒙古族政权就长期建立并延续，他们长期生活于蒙古高原上，从事着以游牧经济为主体的生活方式，操持着蒙古语，蒙古族尤其是一个注重氏族血统传承的民族，这些因素都让蒙古族非常具有民族认同意识。
蒙古族最初信仰萨满教，明代中期后藏传佛教传入蒙古地区，蒙古族逐步笃信藏传佛教，蒙古族法律更是把藏传佛教奉为指导思想，藏传佛教成为蒙古族的文化血脉。据《理藩院则例》记载，至清末仅内蒙古就有10万喇嘛，占到男性人口的30～40%，如此众多的喇嘛加上虔诚的信徒，蒙古王公利用宗教所激发的号召力非同凡响。
从以上各种宣言、通电、檄文中可见，民国初年时内、外蒙古独立活动中始终高举“保种保教保全领土”的大旗，提出了同一个民族同一种宗教有权保全自己领土的政治主张。蒙古王公贵族利用“蒙古民族意识”旗帜追求自身的政治诉求，并从历史资源、宗教资源、民族资源寻求认同和社会动员，进而企图建立独立的民族国家。
这些主张披着民族主义的外衣，将其争取独立的行为解释为脱离满清藩属关系、脱离满清殖民统治的正当行为，这与辛亥革命中革命派提出的政治目标有着异曲同工之妙。辛亥革命中革命派利用汉民族主义，使清王朝完全成为一个外来政权，蒙古王公们则用蒙古民族意识使独立行为显得合情合理，如外蒙古曾宣称：“随着满清王朝被推翻，全体蒙古人已经独立，过去与他们同受满洲人统治的中国人要来统治他们，他们决不承认。蒙人既已脱离满洲人统治，则他们蒙古人，同中国人建立以袁世凯为首的民国一样，也有权建立一个包括内外蒙古的独立蒙古国。”[1]
（二）把蒙古民族意识绝对化，与中华民族意识对立起来
内、外蒙古仅仅是一个地理和行政区划上的概念区别，蒙古王公却利用蒙古人在历史、语言、宗教和生活方式上一致性，把蒙古人对历史、语言、宗教和生活方式上的认同抽象为蒙古民族意识，并把这种民族意识绝对化。土尔扈特郡王帕勒塔曾声称，蒙古所以臣服中国，“惟与清廷有血缘之关系”，“一旦撤消清廷，是蒙古与中国已断绝关系。将来驱逐中原，尚不识鹿死谁手。”[8]在呼伦贝尔独立通电《东蒙古独立宣言》中更是将“中国”与“蒙古”“蒙古人”与“汉人”对立起来。
其实，在中国文化传统中并没有“民族”这一概念，而是用“华”“夷”的概念区分不同的族类共同体。在汉语语境中，多数通过表达为“某某人”，如汉人、蒙人、满人、苗人等来对具体群体进行划分，汉人与五方之民的差异在《礼记·正义》中早有叙述，及至后世，“中国人”“华人”的含义更多是指文化上有差异的人。清末之后，“种族”“民族”等这些西方概念传至中国，传统王朝国家族类共同体划分方式和划分概念开始被“种族”“民族”等概念代替，传统王朝国家的“华夷之别”转化为“民族”之别，“汉人”“蒙人”关系转化为“汉族”“蒙古族”关系。在这种政治观念和话语体系的转化中，无论是革命派还是蒙古王公们都用民族之别重新解读中国王朝多元的族类共同体历史，也都用民族之别重新解读中国王朝多元的族类共同体之间的关系，从而将民族意识绝对化。革命派把汉民族意识等同于中华民族意识，蒙古王公把蒙古民族意识与中华民族意识对立起来，这直接影响了蒙古族对民国的认同和对中华民族的认同。是建立单一的民族国家还是多民族的国家，也就成为新成立的民国不得不面对的一个理论和实践难题。
三、民国初期蒙古民族意识高涨的原因
（一）革命派的狭隘民族主义主张催化了蒙古民族意识的高涨
辛亥革命过程中，革命派的狭隘民族主义主张使蒙古族各部对民国找不到民族认同，这也催化了蒙古民族意识的形成和高涨。
清末革命派的宣传中将其革命区分民族革命与政治革命，民族革命即推翻满清异族统治，政治革命则是推翻封建专制制度。革命派的这种煽动性的宣传使得革命派被贴上了汉族化的标签，即使临时大总统《通告陆海军将士文》中也是这样的宣传，“自逆胡猾夏，盗据神州，奴役吾民，驱天下俊杰勇健之士而入卒伍，以固其专制自恣之谋。我军人之俯首戢耳，以听其鞭策者，亦既二百六十余年，岂诚甘心为异族效命哉？……即凡以一成【城】一旅脱离满清之羁�X，以趋光复之旗下者，其有造于汉族，皆吾国四万万人所不能忘也。……愿吾海陆军将士，上下军人，共励初心，守之勿失。……拥树民国，立于泰山磐石之安，则不独克尽军人之天职，而吾皇汉民族之精神，且发扬流衍于无极，文之望也。”[9]
从《通告陆海军将士文》中可以看出，革命派的宣传已经成为一种当然，其将西方的民族主义选定为理论工具，通过运用西方民族主义理论和“华夷之辨”的传统儒学经典不仅把汉人民族化和汉族国族化，更将夷狄群体外族化、敌对化。
蒙古族王公们面对辛亥革命惶惶然，蒙古族的民族认同在民国中已然难以找寻。如宣统三年（1911年）十一月初七日蒙古王公联合会向清朝内阁总理大臣袁世凯呈递了一件信函，通告效忠满清王朝，表示“前此库伦所以宣言独立者，非叛大皇帝，亦非深识共和之义意为何物也。实以改为民主之讹传，恐失其统于一尊之效。”并要挟说：“倘从共和之请，代表等恐蹈库伦之续”。[4]
（二）民国共和、民主主义的建国理念危及蒙古王公贵族的封建利益，激发了其蒙古民族意识
天聪十年（1636年）四月，漠南蒙古16部49名贵族会同满汉大臣共推皇太极为“博格达彻辰汗”，建立大清。自此，满清确立了对内蒙古各部的统治关系，但满清与内蒙古各部之间的统治关系不同于与内地十八行省的关系，而是游牧人传统上大汗与封建主之间的分封关系。
游牧封建制是北方民族长期实行的一种政治制度，这种制度具有顽强的生命力，不仅与游牧的观念相关，也深深地植根于游牧社会中。从文化观念角度看，蒙古封建制是建立在封建原则和氏族原则的基础之上的。把分地分封给自己的儿子和近亲们是游牧民族古老的传统，“即国家（兀鲁思）乃是建立帝国、即了汗位的这位人物的全氏族的财产，正和氏族或氏族分支领有一定地域同时又领有作为世袭属部的人的情况完全一样，现在这个汗的氏族成为住在一定地域（嫩秃黑）的人民———国家（兀鲁思）的领主。于是，氏族所有制的概念开始转用于更大的范围，即人民———国家的范围。”[11]
从游牧社会的社会结构角度来看，分封制不是可汗的家族成员拥有国家所有权观念的产物，而是具有深刻的社会经济和政治原因的。实际上，分封制这一游牧民族传统与游牧经济的生产方式密切关联。与农业经济中的大家庭式耕作生活方式不同，游牧经济取而代之的是，必须将牲畜分群放牧，并各自寻找优良的牧场。在一个大家庭中，年长的儿子大多在父母还活着的时候就分得应获的份子，彼此过着分居的生活。正是由于这种经济上的需要，分封的传统不可避免地在政治中得以体现。
从中央与蒙古各部的关系看，满清入关后对内蒙古各部的统治力逐步加强，但在内蒙古社会内部仍然完全维持着传统的封建关系。所以说，蒙古各部承认满清的大汗地位，换取的是自身封建主地位的巩固。而辛亥革命不同于满清王朝的改朝换代，1911年12月底，独立的各省代表到南京商议建立新的中央政府；1912年3月11日，孙中山以临时大总统的名义公布了《中华民国临时约法》，约法确立了基于主权在民原则、国民平等原则和三权分立原则的民主共和政体。
蒙古族的封建王公和他们赖以依靠的封建制度恰恰正是辛亥革命予以革命的对象，在《临时大总统誓词》中说：“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意”，《临时大总统宣言书》：“能尽扫专制之流毒确定共和，以达革命之宗旨，完国民之志愿，端在今日。”[9]
中华民国所确立的共和政体、民主政体，所实行的阶级平等的制度与蒙古族的传统制度完全不同。在这种政体下，蒙古族传统的封建主与牧民的人身隶属关系荡然无存，封建主原有的政治特权和经济特权也就没有依据，这是蒙古族的封建王公们绝对不能接受的，不仅从价值观念上无法接受，从自身政治利益和经济利益也是绝对无法接受的。清末，蒙古社会蒙昧未化，政权操持于王公，普通牧民根本不知共和民国为何物，更遑论革除封建。代表蒙古族的王公们面对辛亥革命和民国建立，无论如何也找不到他们的国家认同和政治认同，于是以蒙古民族意识为借口，�I卫王公贵族的阶级利益。所以说，民国初的蒙古民族意识名义上是民族主义的，而本质却是封建主义的。
（三）清末以来的放垦、设治导致了蒙古的离心倾向
清代中期之后就有大量汉族人民逐步进入到内蒙古适耕地区，内蒙古的封建主和牧民也贪得租佃之利，欢迎汉族移民的到来，这是一种双赢的局面。据估算，清中叶内蒙古地区蒙古族人口总数在130万左右，而当时汉族移民人数至少在100万以上。[13]
汉族移民带来的不仅仅是汉族人口的增加，更是农业生产方式和定居生活方式在内蒙古地区的复制和扩张，当这种扩张不能为盟旗制度所容纳时，清廷被迫设置厅县州府去管理数目庞大的汉族移民。至清末，在卓索图盟和昭乌达盟南部地区、土默特地区、察哈尔地区及河套地区已经变为农业区了。这个过程完全是自然的，更不是清廷预先设计的，在不经意和悄然之间，内蒙古的广阔区域已经内地化了。
清末，俄国与日本竞相侵入蒙古瓜分势力范围，随着西方民族主义思潮的传入，蒙古的民族主义思潮和民族独立运动也风潮涌动，清朝在蒙古地区统治空虚。面对严重的北部边疆危机，庚子之乱后，清廷调整治蒙措施，改“因俗而治”为与“内地一体化”，改蒙汉分治为“移民实边”。
在清政府软硬兼施的措施下，新政十年间内蒙古西部放垦土地共计约10万余顷，东部哲、昭两盟及依克明安公属地放垦共计约360万余垧另1.6万余顷。[9]
清廷的放垦受到了大多数王公和民众的反对，进行武装斗争的王公也很多，在这些武装抗垦中，影响最大的是准格尔旗丹丕尔领导的武装斗争。所以放垦政策的实施伴随的是武力镇压，开垦到哪里官兵就到哪里，清廷通过武力强制剥夺了蒙古王公对土地和人民的统治权，蒙古王公和蒙古普通民众也失去了他们世世代代赖以生存的土地。在这一历史过程中，形成蒙古特有的旗县矛盾、蒙汉矛盾、农牧矛盾等三种矛盾，而且这三种矛盾是交织在一起的。这种现象在清末之前就已经存在，但清末的放垦却使其更加突出、更加尖锐，蒙古的离心倾向也越来越严重。
四、北洋政府的立法对策
（一）“五族共和”论的提出
1.《中华民国临时大总统宣言书》第一次正式提出了五族共和论
1912年1月1日，孙中山发表了《中华民国临时大总统宣言书》，宣告中华民国成立。《宣言书》中说：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。”
这是五族共和论首次在正式的文件中被提出，从此宣言书中可以看出，民族、领土、军政、内治和财政等五项统一是民国要实现的目标，而民族和领土的统一注定是军政、内治、财政统一的前提和基础，这种统一的思想基础和正当性基础则正是五族共和论。
2. 孙中山先生对五族共和论的论述与宣传
在1911年辛亥革命之前，满清政权被推翻是这场革命最主要的矛盾，排满的民族主义论与中国传统的“华夷之辨”相结合产生了极大的号召力和动员力。但是在满清覆灭辛亥革命结束后，对待满清和民国态度，内地十八行省和蒙古族、藏族、回族等少数民族的态度迥异，外蒙独立、内蒙古离心，严峻的民族分裂危机是新的民国政府面临的棘手问题，这是孙中山在革命前不曾预料到的。面对新的危机形势，孙中山扬弃了原来民族主张中偏狭的思想，五族共和的思想主张应运而生。
1912年2月18日，孙中山在《布告国民消融意见蠲除畛域文》中说：“中华民国之建设，专为拥护亿兆国民之自由权利，合汉、满、蒙、回、藏为一家，相与和衷共济，丕兴实业，促进教育”。[9]后又在多个场合谈及五族共和，如1912年9月7日，《在张家口各界欢迎会的演说》中说：“今日中华民国成立、汉、满、蒙、回、藏五族合为一体，革去专制，建设共和，人人脱去奴隶圈，均享自由平等之幸福，实中国四千年来历史所未有。……诸君回思去年今日，犹处于专制政体之下，以四万万人受制于一人，以四大族屈服于一族。较之今日共和政体，人人自由，五族平等，其尊卑贵贱相去何如。”[8]
从《孙中山全集》中可以看出孙中山先生在半年多的时间里，在不同场合多次宣讲和传播“五族共和”的主张。相比较之前的排满论，孙中山先生提倡五族共和论还是一种进步，他已经从辛亥革命前革命家的民族观转变为新的国家领导者的民族观，开始思考多民族国家如何在共和、民主的基础上建设新国家的问题。
（二）北洋政府宣抚内蒙古
1. 西盟王公会议
库伦独立，先后两次檄文乌兰察布盟、伊克昭盟，希图煽惑西盟附从库伦。如第二次檄文称：“我蒙古向系同族同宗。谅必允从。现恐南路敌人。行将兴并来伐。即应妥为防守。以图疆域。”[3]
乌盟受此影响，1912年11月乌盟六旗札萨克称，共和扰害蒙古，毁弃佛教，破坏游牧，并要求民国内务部停止向乌盟发布各种饬令。伊盟虽然对于库伦独立多有疑虑，但先后两次回文库伦，并于1912年6月致电民国内务部反对共和，意存观望。
为了断绝库伦独立之虞，向西盟各旗宣布共和，绥远将军张绍曾承袁世凯之命召开了西盟王公会议，会议发表了“乌伊两盟各札萨克劝告库伦文”，在劝告库伦文中说：“现在共和新立，五族一家，南北无争，中央有主。从前各省独立均已取消。我蒙同系中华民族，自宜一体出力维持民国，与时推移。”[3]黄兴涛认为：“这大概是在政治文告中，第一次由少数民族代表人物共同议决，宣告中国少数民族同属‘中华民族’的一部分了。”[19]
2. 周正朝宣抚昭乌达盟
1912年初冬，民国政府为稳定内蒙古政局，“阐明五族共和之真意”，派周正朝慰问昭乌达盟，他在慰问时讲：“现在中国改做共和民国，怎么叫做共和呢？因是满汉蒙回藏五族平等，大家都有自由之权，不像从前的拘束了……五族的人民，无论何人，只要人才出众，……能够与五族人民谋幸福，大家就可以举他做大总统的。照这样说来，你们也是有大总统的望哦。你看从前是君权很大，而今是民权很大，所以才叫做民国喽。”[20]
3. 陆钟岱宣抚卓索图盟
1912年初冬，民国政府派陆钟岱宣抚卓索图盟。在慰问使布告中称：“今日忽然改作共和，怕诸同胞不知共和是什么国体，特叫我来。第一件是告诉你们今日国体�幼鑫遄逡患遥�人人平等。五族是汉、满、蒙、回、藏。……今日五族共和，这些苦都不受了，就是佛爷、奴才这些话也都免了。……人民对大总统却要当做君主看待，大小各官皆受他命令，听的指挥。又却与专制君主不同，都要依着宪法做事，一丝不能专制。……这就是五族共和国的国体。”[21]
（三）出台《蒙古待遇条例》获得蒙古王公的支持
1912年3月15日，蒙古王公联合会向民国政府提出了十一条“蒙古特别待遇”，起初，蒙古王公的要求并没有引起北洋政府的注意。外蒙独立后，乌泰东蒙独立、开鲁之乱等一系列事件，使得北部边疆形势紧迫，为了羁縻蒙古族，参议院根据袁世凯的指示通过了《蒙古待遇条例》。8月19日，袁世凯以临时大总统令正式公布，其内容为：“嗣后各蒙古，均不以藩属待遇，应与内地一律；各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧；内外蒙古汗、王公、台吉世爵位名号，应予照旧承袭，其在本旗所享有之特权，亦照旧无异；蒙古各地胡图克图、喇嘛原有之封号，概仍其旧”[22]。《蒙古待遇条例》坚持了与民国政体相一致的民族平等原则，不再使用旧有的理藩、殖民等字样，但保留了蒙古原有的封建制度，承认了蒙古王公原有自治权，爵位、名号、世袭权及各种特权一律照旧，为蒙古既得利益集团作出了重大的让步，以换得蒙古王公阶层的支持。用“概仍其旧”可以概括《蒙古待遇条例》的立法精神和立法宗旨，其本质就是用维护蒙古封建主的封建特权交换蒙古封建主对北洋政府的支持。作为中华民国的《蒙古待遇条例》，满篇都是王公的治理权、爵位、名号、封号、俸饷等，每条都是一律照旧、照旧无异、概仍其旧，竟然连一个“民”字都没有提及，更毋庸言及民众的权利和利益了！尤其是在北洋政府公布的参议院议员选举法令第三十八条中竟明确规定“蒙古及青海地方选举会，以各蒙旗王公世爵、世职组织之。”[23]
《蒙古待遇条例》是民国政府第一次用国家立法的形式确认了蒙古原有的封建制度，确认了蒙古王公贵族的封建特权，以及蒙古王公贵族与牧民之间的封建关系。该条例成为民国北洋政府羁縻蒙古的重要手段，对笼络蒙古王公、稳定北部边疆产生了积极的影响。
五、北洋政府针对蒙古民族意识立法对策的历史意义
（一）“五族共和”论利于我国民族政策的转型和中华民族意识的铸牢
1.“五族共和”论的提出标志着我国民族政策划时代的转型
从传统的羁縻政策到五族共和政策，是我国民族政策划时代的转型，这种转型与传统君主专政政体到共和政体转型是一致的，是民主政体、共和政体在民族政策上的必然要求。
(1）五族一家。传统观念认为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”而民国的成立，正如孙中山所讲：“今日之中华民国，乃五族同胞合力造成。”[9]五族共创民国，五族共有民国，是五族一家的重要内涵，体现在国家象征的国旗中就是“五色国旗上亦有蒙旗，均联合在一处的”。[20]“五族共和”论一方面可以从法理上论证民国政府继承前清全部领土的合法性，另一方面也可以以此说服少数民族认同中华民族、认同民国政府。
(2）五族平等。传统的羁縻政策中，统治民族与被统治民族之间是不平等的宗藩关系，五族共和论第一次把民族平等确立为中国民族治理的基本政策。民族平等成为当时基本的理念，统合满族、蒙古族、回族、藏族各民族时，时时宣扬反复强调，而五族平等就要反对民族歧视和民族压迫。这种平等不仅仅体现在理念上，更重要的体现在对于国家的治理权上。
(3）五族平等的参政权。传统中国“天下之事无大小皆决于上”，而民国宣称大总统都要依着宪法做事，一丝不能专制。民国五族平等，每族人民享有平等的自由，也享有平等的参政权，“大总统由民公选。凡有大勋于国家者。不论汉蒙满回藏人均可当选”[3]。五族有权选出自己的议员，如西盟会议实行赞助共和的第二项议程就是选出参议员和众议员。
2.“五族共和”论为化解蒙古民族意识、促进中华民族意识的发展发挥了重要作用
第一，“五族共和论”为化解蒙古民族意识、建构新型多民族国家提供了指导思想。民国北洋政府时期，从东蒙古王公会议、西蒙古王公会议及宣抚蒙古来看，“五族共和”成为政府主流的话语，成为中央政府化解大汉族主义和狭隘民族意识及建构近代国家的指导思想。从《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等宪法性文件看，也是对国家统一和民族团结的一种法理宣示。1912年4月22日，在颁布的大总统令中。袁世凯强调，“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应通筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”[27]
第二，“五族共和论”为中华民国能够全面地从清朝帝国继承其全部领土提供了正当性的依据。在辛亥革命胜利后，新成立中华民国宣告继承了清朝的全部遗产，清帝退位诏书明确提出“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”。1912年3月11日，南京临时政府公布的《中华民国临时约法》中规定：“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海。”这在法律上是一种延续，但这些仅仅是法律的宣告，并没有为中华民国全面继承清朝的全部领土提供法理上的正当性支持，而“五族共和论”则是在中国多民族国家的现实基础上运用民族主义的理论为民国继承清朝帝国全部领土提供了正当性的依据，五族一家、五族共创民国、五族共有民国为新成立的中华民国解决了法统传承的危机。
第三，“五族共和论”为满族、蒙古族、回族、藏族等民族认同中华民族、认同民国提供了法理依据。辛亥革命后，南方革命党人的狭隘民族主义宣传让满族、蒙古族、回族、藏族等民族对新国家缺少民族认同，而在满、蒙、回、藏等地区狭隘的民族主义宣传也极为盛行，外蒙古独立过程中民族主义成为思想动员的有力武器，俄、日、英国为了瓦解中国也纷纷抛出各种分裂中国的民族主义面目的主张。“五族共和论”是对国外敌对势力“独立”论的一种有力回击，也为满族、蒙古族、回族、藏族等少数民族认同中华民族、认同民国提供了法理依据。
“五族共和论”成为民国初年政府合法性构建的理论基础，也成为民国初期民族治理的基本政策，因此，“五族共和论”的提出和实施标志着民国初期中国民族政策成功的转型。
（二）高涨的蒙古民族意识限制了北洋政府治蒙政策的空间，维持国家统一成为北洋政府民族政策的首要目标，对传统的妥协也成为其民族政策的最优选择
从民国的国体、政体和辛亥革命的目标来看，内蒙古的封建制度当然应该成为革新的对象，但政局动荡的民国却又面临着民族分裂和国家分裂的危险，这迫使北洋政府把维护国家统一作为其治蒙政策的的首要目标。
从清末开始的北部边疆危机，在民国初年变为现实，外蒙古的独立，内蒙古的多种独立运动，各种民族独立的宣言、主张，让刚刚成立的北洋政府感受到空前的压力。蒙古的问题不是要不要革除封建制度的问题，而是如何将蒙古统合到民国中来的问题，这就是北洋政府治蒙政策的起点，北洋政府就此开启了中国近代化转型过程中构建民族法制的第一次探索。
由于辛亥革命的不彻底性和妥协性，辛亥革命并没有触及蒙古的封建制度，蒙古的社会性质没有发生根本的变化。在传统的蒙古社会中，王公贵族是统治蒙古的支柱，王公贵族和牧民之间具有严格的人身隶属关系，只要笼络了蒙古的封建贵族，就可以控制蒙古地区，因此民国的统治者要获得蒙古的认同和归服，羁縻和笼络蒙古王公，向蒙古的传统和原有统治阶层妥协就成为当时最优的政治选择。
北洋政府为此先后颁布了《关于满蒙回藏各族待遇之条件》《蒙古待遇条例》《加进实赞共和之蒙古各札萨克封爵的命令》《劝谕蒙藏令》等法令，这些法令的核心内容无一不是“概仍其旧”，即通过承认蒙古王公原有自治权，爵位、名号、世袭权及各种特权，以换得蒙古王公阶层的支持，其本质就是用维护蒙古封建主的封建特权交换蒙古封建主对北洋政府的支持。因此，可以说蒙古民族意识的表象是民族主义的，但其本质却是封建主义的。
余论
民国初年，北洋政府面临诸多统治危机，北疆危机就是最严重的危机之一。蒙古民族意识是北部边疆危机的思想基础。一方面蒙古民族意识的绝对化与中华民族意识相冲突，不利于培养共同的民族意识；另一方面蒙古民族意识的政治化也与民国的统一相冲突，不利于培养共同的国家意识和国家认同。北洋时期是中华民族共同体发展的重要时期，面对这种危机，北洋政府理论上以“五族共和”宣抚蒙古族，政治上以“概仍其旧”羁縻王公贵族，这些对策有力地化解了蒙古民族意识中极端化、绝对化的倾向，合理地阐释了蒙古民族意识与中华民族意识的关系，促进了蒙古族对中华民族的认同和对中央政府的认同，推动了中华民族共同体的形成与发展。
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