摘 要：中国古代盐政史经历了从完全官营制到半官营制，再从半官营到盐商专卖制的演变路径，这个过程不可谓不漫长，其滥觞于春秋齐国管仲"官海"政策，结束于道光十二年（1832）两江总督陶澍改纲盐制为票盐制，前后经历了2500余年。这一演变路径实质上既是新盐制不断克服旧盐制弊端的过程，也是盐政机构从产运销环节不断退出的过程。
关键词：中国古代；盐政史；演变路径；实质；
Abstract:The history of salt politics in ancient China experienced an evolution path from complete government-run system to semi-official system, and then from semi-official system to salt merchant monopoly system. This process can be described as a long process,which originated from the Guanzhong"Official Sea"policy of the State of Qi in the Spring and Autumn period. It ended in the 12 th year of Daoguang reign（1832）。 Tao Shu, a governor of the Jiangsu and Jiangnan, changed the salt system to the ticket salt system for more than 2500 years. In essence, this evolution path is not only a process in which the new salt system continues to overcome the disadvantages of the old salt system, but also a process in which salt administration institutions continue to withdraw from the links of production,transportation and marketing.
Keyword:ancient China; history of salt politics; evolution path; essence;
所谓盐政，众所周知，就是指王朝政府利用国家政权的超经济力量，制定盐业制度，颁布有关盐业的政策，派遣官吏，对食盐的产、运、销三大环节加以干预和控制，进而获得高额垄断利润的一种制度。[1]P16-30中国古代的盐政史始于春秋齐国管仲"官海"政策，终于道光十二年（1832）两江总督陶澍改纲盐制为票盐制，历时2500余年，其间走过了怎样的心路历程呢？
一、中国古代盐政史演变路径三阶段
依据已有的研究成果，中国古代盐政史演变路径大致经历了三个阶段：
1. 从春秋时期到南北朝--完全官营制
盐在调味和健康方面处于不可或缺的地位，也就是说，别的东西可用也可不用，或者可用其他的东西替代，独盐不行，它就像空气一样重要。早在春秋时期，盐就被视为一种具有战略意义的物资而被官方牢牢控制。当齐桓公打算对六蓄、人口、台榭、树木征税时，管仲表示坚决反对，他认为明令征税会激起百姓的不满，主张对百姓日常生活所必需的食盐加价，把预征之税隐藏在这个加价之中，如此做既可确保"无以避此者",又可收到"见予之形，不见夺之理"[2]P1247的效果，这就是通常所说的"官海"政策，开创了中国古代食盐专卖制的先河。所谓"官海"是指凡海盐出产都归官府所有，由官府专卖。官府在卖盐时，"寓税于盐价",人们买盐就相当于一并交上了人头税，王朝政府凭此可获得巨额的财政收入。到了战国时期，秦国商鞅变法，也实行食盐专卖制："内立法度……外设百倍之利，收山泽之税，国富民强，器械完饰，蓄积有余。"1收山泽之税说白了就是收盐铁之税。西汉初年，汉高祖刘邦一改前代"官山海"的做法，"开关梁，弛山泽之禁",2此举意味着国家取消了食盐官营制，允许私商自由经营。不少私商通过经营食盐大发横财，成为暴发户。齐地的刀间"逐渔盐商贾之利""起富数千万".2经历了景帝年间的"七国之乱"以后，汉武帝刘彻深知"弛山泽之禁"的威胁，反其道而行之。元狩四年（前119），他下令实行盐铁专卖，由国家垄断盐铁经营，《史记·平准书》称："山海，天地之藏也，皆宜属少府。陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官予牢盆。……敢私铸铁器煮盐者，�a左趾，没入其器物，郡不出铁者，置小铁官，便属所在县。"此举被太史公司马迁赞誉为"民不加赋，而国用足".东汉和帝即位时，废除食盐专卖制，改为私人经营。魏晋南北朝时期，从整体上来说，盐业是禁榷与民营并存，也就是说，在官营存在的同时，私营也存在，它是在官营的挤压下求生存、谋发展。此阶段因盐制尚不完备，时行时止，被称为中国古代盐政史上的萌芽时期。其主要盐政方式为完全官营制，即对于食盐的产、运、销三大环节完全归官府办理，民众毫无自由取给之权。在国外，奥地利、匈牙利两国是实行完全官营制的典范；在国内，汉武帝的"盐铁官营"是实行完全官营制的典范，即由官府募民制盐、官收、官运、官销，整个过程都被地方官府所垄断，私商被完全排除在盐业经营活动之外。
2. 自唐代中后期至明代万历四十五年（1617）--半官营制
从隋开皇三年（583）至唐开元九年（721）138年间，实行自由制，即无税制。此制认为，食盐为人日常生活所必需，关系着人的身体健康，应该听任百姓自由采煮。在国外，英吉利、比利时、瑞典三国是实行自由制的典范。安史之乱以后，唐王朝饱受战争的破坏：一方面大量农民破产流亡，以农业为税源的财政政策难以为继，政府收入日益减少；另一方面因战争期间所招募的大量士兵战后仍保留着军籍，军费开支浩繁。为了增加财政收人，唐王朝不得不借鉴前人的经验，实施盐业官营。唐肃宗乾元元年（758），盐铁使第五琦创行榷盐法，该法规定：灶户生产的盐，全部由官府收买，"斗加时价百钱（原价每斗十钱）而出之，为钱一百一十。"[3]P1378这种"寓税于价"的办法确实给政府带来了不菲的财政收入，但食盐十一倍于原价，便像是一种对百姓赤裸裸的掠夺，让刚刚走出战争阴霾的百姓苦不堪言。这表明第五琦的盐法改革还不完善。唐代宗宝应元年（762），盐铁使刘晏针对第五琦盐法改革存在的弊端，进行了新一轮盐法改革：改民产官收官运官销为民产官收官卖商运商销，即盐的生产仍由国家招募灶户统一经营，国家将灶户所生产的盐就地收买，然后加价转卖给商人，再由盐商直接卖给百姓，政府不再参与食盐的运销活动。由于省去了中间的运、销环节，王朝政府借机裁减了不少官员，政府官员的减少自然节省了大量财政支出。这就是通常所说的"民产官收官卖商运商销"专卖制。在国外，德意志、法兰西、荷兰三国都是实行半官营制的典范；在国内，唐朝刘晏的"民产官收官卖商运商销"可算是实行半官营制的典范。另外，他还在一些离产盐区比较远的偏僻地方设置常平盐仓，当盐价居高不下时，常平盐仓就低价售盐，以此限制私商哄抬盐价，这实际上是与边远地区的私商展开市场竞争。该盐制推行不久，成绩斐然："晏之始至也，盐利岁才四十万缗。至大历末，六百余万缗，天下之赋，盐利居半。"3"民产官收官卖商运商销"这一基本原则，被后来的宋元明王朝所继承，无论是宋朝的"折中法"、元朝的"引岸法",还是明朝的"开中法",都将这一原则贯彻到其盐政活动过程的始终。在此阶段，王朝政府认识到了私商的重要性，将国家盐政活动的大门向私商敞开，充分发挥私商在国家盐政活动中的作用。其主要盐政形式为半官营制，王朝政府不再涉足食盐的运、销领域，只保留食盐的生产领域。
3. 万历四十五年（1617）至道光十二年（1832）--盐商专卖制
明中叶以后，"内商之盐不能速售，边商之引又不能贱售，报中寝怠".4于是，商人联合起来共同抵制政府盐政，拒绝赴边纳粮，开中制名存实亡，因此，改革盐制便成为势所必然。明神宗万历四十五年（1617），盐法道袁世振为疏销积引，创立了纲盐制，由政府招商承办食盐运销，以现引附带旧引行销。其具体做法为：每年以九纲现引附带一纲旧引行销，严格依照纲册上所载窝数，按引派行，凡是纲册上留有名字者，才允许行盐；否则，不准行盐。也就是说，王朝政府不再直接经营食盐的产、运、销，而将其全部交给私商，由私商与灶户和食盐消费者之间直接发生关系，王朝政府只负责对食盐征收课税。国家借助对私商的管理，依靠私商的人、物、财力和管理经验，利用私商追求高额垄断利润的心理，间接地向灶户和食盐消费者征收逃无可逃、弹性系数很小的人口税。清承明制，继续沿用纲盐制。对于此专卖形式，盐史专家鲁子健总结为：官府不付本钱，不收商品，只是利用王朝政府的特许权，作为在法理上的"买盐主人",宣布食盐专卖，坐得一笔净利，标志着大商人垄断资本与封建政权结合起来，共同瓜分食盐专利。[4]P16-27到了清朝后期，纲盐制弊端日多，朝政的腐败、官员的索贿，以及纲商的垄断，都导致了商人成本过高，盐价上涨，官盐市场竞争力日益式微。随着盐价的高涨，一种对抗性的行为产生了，那就是私盐。对于灶户而言，出售私盐是为了获取较高的价格；对于消费者而言，购买私盐是为了争取较低的价格；对于运销者而言，贩卖私盐是为了避开官府的各种苛勒，把部分苛勒转化为自己的利润。此三方利益的趋同构成了冲击封建垄断经营的狂风巨浪。有鉴于此，道光十二年（1832），两江总督陶澍在淮北废除纲盐制，推行票盐制。此制的推行使两淮盐商蒙受了巨大损失，意味着其垄断盐利的特权一去不复返，以及封建垄断经营的破产。在此阶段，主要的盐政制度是盐商专卖制，即"民产商收商运商销".至此，中国古代盐政史的演变路径走到了终点站。
从中国古代盐政史演变路径中，可以发现这样一种趋势：由完全的官营制到半官营制，再由半官营制到盐商专卖制，王朝政府盐政机构一步步从盐业的直接经营中摆脱出来。
二、演变实质
中国古代盐政史演变实质上就是新盐制不断克服旧盐制弊端和盐政机构从产运销环节不断退出的过程。
1. 中国古代盐政史演变实质上就是新盐制不断克服旧盐制弊端的过程
自从管仲将盐作为国家重要财源以后，盐业经济的财政价值日益彰显，受到历朝历代统治者的格外垂青。汉武帝实行盐业完全官营制，被作为典范载入史乘。不过，汉武帝的盐政措施，只是现成地利用了原有的官僚机构，存在着两个明显的弊端：一是经营不力。王朝政府很难建立一支高效率的盐业经营管理队伍。二是百姓负担加重。盐的转运、装卸等各项事务，都要靠政府征发百姓服徭役来完成。此两大弊端使完全官营制始终难以稳定下来，经常因弊端的积累而中断，魏晋南北朝时期禁榷和民营并存，以及隋朝和唐前期的自由制就是最好的佐证。唐朝理财家刘晏实行半官营制，取代了汉武帝时期的完全官营制，标志着"民产官收官运官销"变为"民产官收官卖商运商销",该盐制将食盐的运、销两大环节让给了私商，由于经营好坏与私商利益息息相关，加之私商"唯利是图"的本性，为了实现经营利润的最大化，私商凭借多年的从商经验，组建了一支高效率的食盐运销经营管理队伍。另外，盐的转运、装卸诸事务由私商全权负责，从而避免了王朝政府对百姓征发徭役的不时骚扰。这就克服了由王朝政府直接经营食盐运销所带来的两大弊端--经营不力和百姓负担加重。这可以说是中国古代盐政史演变中新盐制对旧盐制的第一次扬弃。
"民产官收官运商运商销"实际上是王朝政府将盐业经营的运、销两大环节甩手不管，让给了私商。然而，进入了流通领域的私商很难保持其队伍的稳定性，因为在"民产官收官卖商运商销"盐制下，私商经营活动既要遵循一般商业经营规律又要受社会不良政治生态的影响：一方面私商之间存在着商业竞争，而商业竞争必须遵循"优胜劣汰"的自然法则，也就是说，善于经营盐业的私商继续保留下来，而不善于经营盐业的私商被淘汰出局，自然就影响了私商队伍的稳定；另一方面朝廷的腐败，官吏的枉法，使许多私商遭受残酷掠夺，债台高筑，难以为继，加剧了私盐队伍的不稳定。另外，随着私商进入流通领域以后，豪商垄断问题也如影随形，不时出现。其主要表现为对广大食盐消费者或一般私商利益的侵害，因为豪商往往利用其雄厚的商业资本，操纵食盐流通领域的某个环节，然后据此强势地位或抬高盐价，或排斥其他私商，以达到牟利的目的，这也会影响私商队伍的稳定。概括地说，私商队伍的不稳定和豪商垄断都是新盐制实施之后产生的两大新弊端。对于新出现的弊端，历代王朝政府既采取过"常平"手段如北宋的"盐钞法"、元朝的"常平盐局",又采取过各种强制手段如北宋和明朝后期的"对带之法",但两者都不能从根本上解决盐政中对私商的控制问题。因为常平手段虽说高明，但却缺乏雄厚的经济实力作为支撑；各种强制性手段虽说可延缓问题爆发的时间，但却不能从根本上解决问题。盐法道袁世振的"纲盐制"独辟蹊径，一反前人做法，对商品流通过程进行改造，将商业竞争规律从商品流通领域中剔除出去，给予每个私商以稳定的经营资格、固定的销售区域，确保其能获得稳定的高额利润，从根本上解决了对私商的控制问题，维护了私商队伍的长期稳定。这可以说是中国古代盐政史演变中新盐制对旧盐制的第二次扬弃。
2. 中国古代盐政史演变实质上也是盐政机构从产运销环节不断退出的过程
在完全官营制时代，盐业活动领域既不存在商收，也不存在商运和商贩，食盐经营的三大环节产、运、销都由王朝政府盐政机构全方位垄断。此可从汉武帝时期的完全官营制窥其端倪。汉武帝慑于前人"弛山泽之禁"的威胁，任命齐地的大盐商东郭咸阳为大农丞，负责食盐事务，将盐业从富商大贾手中收归国家所有，食盐的产、运、销三大环节都由王朝政府盐政机构直接控制经营，食盐生产出来之后，又由王朝政府盐政机构直接卖给百姓，整个过程都将私商排除在外，难觅其踪迹。到了半官营制时代，王朝政府实行民产、官收、官卖、商运、商销，即王朝政府盐政机构从食盐的运、销两环节中退了出来，将其交给私商经营管理，自己只保留对食盐生产环节的经营管理。此可从唐朝刘晏的盐法改革窥其一二。刘晏一改过去官府统筹运销的做法，将灶户生产的食盐全部集中起来，先卖给私商，再由私商运到其他地方卖给消费者："凡属商民，皆可赴场纳价，买盐贩卖。官只整理场务，收买场盐。"[5]P88这就意味着王朝政府盐政机构从过去对食盐产运销全方位垄断中部分解脱出来，只管食盐的生产环节，而不再管食盐的运销环节，这实际上就是放权于私商，充分发挥私商的能动性，提高流通效率。这可以说是中国古代盐政改革的一大进步，因为官僚制管理的弊端，随着王朝政府盐政机构从运销领域中退出，也一并消失了。进入盐商专卖制时代以后，王朝政府盐政机构不仅从食盐运、销环节中解脱出来了，而且还从食盐生产环节中解脱出来了，清制规定："凡直省沿海及有池井之地，听民辟地为场，置灶开畦，为盐而售之商。"5这表明清代盐业经营废除了"官煎煮之法",王朝政府盐政机构继退出盐业运销领域之后，又退出了盐业生产领域，标志着中国古代盐政改革达到了最高峰。这也可以说是中国古代盐政改革的又一大进步，因为官僚制管理弊端不仅从食盐运销领域消失了，而且还从食盐生产领域消失了。
综上所述，中国古代盐政史演变走过了非常漫长的心路历程，在此过程中，经历过新盐制与旧盐制的不断斗争，每一次斗争的胜利都意味中国古代盐政改革的脚步向前迈出了一大步。中国古代盐政史演变路径及其实质召示着我们：在社会各项改革事业中，任何一项改革都不是一帆风顺、一蹴而就的，就像新盐制取代旧盐制一样，一次取代并不是结束而只是为下一次的取代做准备，因为随着社会的进一步发展，取代旧盐制后的新盐制，会出现许多不适应盐业经济发展的现象，这就意味着新盐制迟早会被更新的盐制所取代。这就要求我们对于适应社会发展的改革，一方面要充满信心，不要因改革中出现了问题而灰心丧气、一蹶不振；另一方面要不断革除发展中所产生的弊端，促进改革向前发展。此外，在国有企业改革中，要坚持简政放权的方向，要转变政府职能，实现企业内部两权分离，即政府的所有权与企业经营权的分离。作为政府要为企业经营机制的转换"逢山开路，遇水架桥",把企业真正推向市场，改变企业长期以来"盈利靠优惠，亏损靠政府，有事找市长，不必找市场"的非正常局面，让市场在企业资源配置中起决定性作用，使企业真正成为面向市场，自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。
参考文献
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