一、我们现在的预算状况和美国1910年前后差不多。
我们现在的预算机制其实和1910年前后的美国差不多。当时，美国的财政预算中“其他支出”也非常多，名目也是五花八门，比如1908年的纽约预算，除了“三公”消费，还有800万美元的“特殊税收债券”，占总预算的6%。什么是“特殊税收债权”?说白了，就是上一年胡乱花钱留下的窟窿。除此之外，还有突击消费，就是说该预算期间快要结束了，还有很多钱没花完，于是政府会在下一个预算期间到来之前把这些钱迅速花掉。纽约市当时政府雇员的月工资为417美元，到了12月份预算内的钱没有花完，工资一下子就发了1583美元。我们和当时的纽约非常类似，年终突击花钱现象非常严重。我这里有一组数据，数据表明自2006年开始，每年第12个月的财政支出都占全年财政支出的25%以上。
美国是怎么解决这些问题的呢?1921年美国国会通过了《会计与预算法》，把预算的权力交给行政首脑，总统专门成立一个预算办公室，每年向国会提交预算。美国的州和地方政府也一样，由州长和市长提出预算，并对此负责，同一级别的议会成立一个拨款委员会负责审核和执行预算拨款，同时由独立的审计机构监督，各司其职，非常清楚。1974年国会又通过了《国会预算和扣押控制法案》。这样，国会也有了提出预算的权利，如果反对党控制了国会，就能自己提出预算案。
而且，美国政府还意识到，要监督政府，就要让老百姓真正参与进来。如何让老百姓自愿参与进来呢?最有效的途径就是让老百姓清楚地知道自己缴了多少税，老百姓心疼自己的钱，就会关心这些钱会被如何花掉。每年4月初是全美国人“交作业”的日子。这段时间，大家都熬夜钻研上百页的税表和填表须知，找出家里各种账单收据，回忆自己过去一年中的收入和花销，目的都是一个:在4月15日午夜之前完成自己过去一年的个税申报。可能会有人觉得奇怪，问:美国人平时不缴纳个人所得税吗?当然缴了，美国联邦政府是要求雇主在给雇员发薪水的时候代扣个税的。但美国是用累进税率计算所得税，缴税周期是一年。这样就需要你将过去一个自然年内的所有收入相加一一比如工资、版税、遗产所得、小费、房租和股票等等，才能得出自己所处的税率等级。在每年的4月15日之前，所有纳税人会用国税局发出的表格计算出自己去年应缴和已缴税额的差距，然后，要么附上应补税额的支票，要么就坐在家中等待国税局返还自己银子。有一件很有意思的事情，就是在美国联邦政府的所有税收中，个人收入所得税占到一半以上。这也就是使老百姓和税务部门之间成了老鼠与猫的关系。曾经就有人在临终时要求自己死后被火化，然后将骨灰寄至国税局并附言:"Now, you have myeverything!’。
二、以预算改革破解采购腐败的三大疾。
前面我们说了这么多关于预算的问题，日根结底，其实就是三大A疾:一是预算和采购没什么关系，二是预算的集约化和集权化不够，三是对预算采购缺少事后监督和审计。
先说第一个问题，我们的采购跟预算基本没什么关系。我们现在的预算根本不叫预算，我们就是给各个部门划一笔钱，至于你草这钱采购什么东西，按照什么标准来采购，我们的预算部门基本无权过问。预算本来的目的就是要防止经手官员祠私舞弊I防止在采购过程中随意操作，而且，预算二字的本来意思就是花钱之前预先算算账。可是，我们现在越到基层，预算越是走形式。连采购都管不了的预算，还能叫预算吗?
我给各位举个例子，四川地震以后，北川打算通过政府采购中心购买越野车，其中就包括价值110万的兰德酷路泽，62.6万的丰田普拉多。但是在发出采购招标后，网上民怨沸腾，议论很大，于是，北川县政府就决定不买了。你不觉得奇怪吗?明明应该是年初搞预算的时候，就得透过预算公开让大家来讨论到底买不买车，买什么标准的。所以，当初搞预算的时候完全就是走过场，老百姓也不知道，结果预算已经把钱拨过去买车了，却又可以随时说不买就不买了。
在德国政府，如果你要买什么东西，得很早以前就预先报上去，最起码得在前一年3月份报预算。也就是说，德国政府部门想要买什么，最起码得提前一年就计划好，这还只是第一步。3月份各部委报完预算以后，财政部就开始代表内阁审读。5月份财政部开始车轮大战和各部委谈判，比如说你这个车不能买啊，你那个电脑修一修也还能对付用，总之就是要最大限度地削减你的预算。然后，内阁总理也有自己的想法，他也要说服部委砍掉一些预算，好给总理要抓的大事儿腾挪出来资源。总之一句话，就是把钱彭开花。而所有这些讨价还价必须赶在11月份之前结束，因为这时候预算必须送交议会了。议会又会围绕每一笔钱该不该花，每个东西该不该买再吵一个月，通常还会给政府退回去，要求再改改，然后再吵两个月。就是经过这样一个反复修改的过程，最终预算才能成为法案。
不仅如此，德国各个部委为了严格控制预算，每年3月份不是只编下一年的预算，还要同时预先编制出未来3年的预算。也就是说，虽然接下来9个月只围绕下一年的预算讨论，但是大家对未来3年的预算也要心里有数。除此之外，为了防止预算不停膨胀，德国政府干脆在3年预算之上，再提前编制4年税收规划，给税收先套上个紧箍咒。哪像我们都是每年到了年底才知道收了多少税，然后今年收多少，下年就都花光。
而且在德国，预算即是采购。因为德国的预算里面包括了联邦政府下一年的全部需求，内务部就简单统计一下，看看财政部、环境部这些部门都需要多少电脑、多少纸张，分类汇总一下，就能集体招标了，就这么简单。
我们呢?预算是预算，采购是采购。打开政府采购信息网，到处都是各地方政府的招标信息。随便举两个，宁夏回族自治区地下车库采光顶棚项目招标公告，福建省武夷山监狱信号屏蔽系统招标公告。更有意思的是，各地方政府自己规定投标人的要求和资质，还可以不公开投标者的信息。这怎么能叫政府采购呢?分明是政府自己办了个淘宝集市，哪个单位想买东西了就上来发个信息，想买谁的东西就加一些苛刻条件限制一下，这怎么能叫政府采购呢?没有任何制约，没有任何规模优势。
而且，目前我们预算下的采购都集中在办公设备等物资领域，在工程领域只是走走过场而已。同时，又只集中在公务员系统，我们的事业单位、国有企业，特别是经济职能部门的关联企业基本没有预算，也没有采购监督。我这里有个数据，说2011年中央各部委、中央级的事业单位其采购规模为900。亿元人民币，采购的都是什么呢?主要是电器设备和办公用品，比如说电视、电脑、桌子、椅子、墨盒、打印纸之类的东西。
更严重的是，我们的事后监督和审计简直形同虚设。怎么审计的呢?就看看有没有发票，有的话就不过问了。比如动车腐败，审计署就是看铁道部是小是百招标、和车辆供应商之间是小是百合同，有的话就没问题，不会往下审了，根本不去查这个供El商是小是百问题，也不去查铁道部在认定自曰常点企业的过程中有没有腐败。
那各位晓得香港是怎么做的吗?香港审计署每年要发布两个报告书。我要提醒各位的是，香港的审计署是独立编制，完全不和其他政府部门来往的。每次发布报告书之前所有部门都睡不好，因为无论事情大小，审计署都是要问责的。比如最近一份第57号报告，从道路保养到档案维护，从食物标签到湿地公园，甚至连接受公币的海事训练学院，自来水的跑冒滴漏这些事情都有问责。所有这些问责都会被审计署公开披露出来的，这样任何政府部门的负责人都要面对公众和媒体的穷追49.打，搞不好仕途都会受到影响。
更典型的是第56号报告，审计署在这里面竟然专门对入境事务处执法科的运作进行问责，这根本不是查账，而是把过去五年里每种大类执法行动都审查一遍。调查完之后，审计署署长亲自致函入境事务处处长，告诉他们问题在哪里、有什么建议。香港入境事务处处长不能爱理不理，而是必须就此回函，之后审计署会把这个回劝掳露出来。披露看起来是小事，可是因为香港审计署是独立运作的，而且每年都会轮换审计重点，所有政府部门负责人都知道，自己早晚会被审计的，如果自己干得不好，就会被审计公开，所以时刻都会有危机感。正是因为这个，香港的官员不会把审计当成过场，不会对审计部门的意见置之不理。
三、打击工程腐败，改革政府流程刻不容缓。
前面我们说的采购领域只是小腐败，但是，在每年30万亿元的固定资产投资里，动不动就会有上亿元的腐败事件出来，比如说招投标腐败。经过十来年的运作，我们这套招投标制度不是越来越完善了，而是漏洞越来越明显了。就草动车腐败来讲吧，据媒体披露，动车上一个纸巾盒就要1125元，一个自动洗面器竟然要?2395元。我请问你，什么样的纸巾盒要1125块?什么样的洗面器要?万多块?价格高的也太离谱了l后来经调查发现，这些天价商品的代理人都跟原铁道部副总工程师、负责高铁项目的张曙光有关系。比如说高铁上的集便器，其幕后的真正代理人就是张曙光的妻子王兴。还有，高铁上的衣帽挂钩、灯置、电路开关等配件的生产厂家是张曙光家乡的企业今创和新誉。从表面上看是没有问题的，因为他们是透过合法的招投标成为铁道部供应商的。
那为什么会出现这么离谱的结果呢?最根本的问题是我们的预算体系和决策体系在招投标和工程项目上出了系统的漏洞。就动车腐败来说，按照规定，成为铁道部的供应商必须有两个资格:一是获得铁道部装备部的认可，另一个是经过中国铁道科学研究院的认证。
而张曙光在铁道部除了分管装备部之外，还是铁科院首席专家。这还不够，他竟然还抓质量监督。各位晓得这意味看什么吗?意味着张曙光一个人就握有决策权、标准权，还有问责权。也就是说，在整个招投标程序中，前面两个环节和最后一个环节都被张曙光一个人草走了，剩下的中间采购执行环节，其实就等于是被架空了。因为张曙光自己就能直接宣判任何供应商的“死刑”。各路老板为了巴结张曙光，都挤破7头。
究其原因，就是因为我们的《招标投标法实施条例》本身有严重的漏洞，比如说其中第四条规定:“国务院工业和信息化、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”本来预算的决策权、标准权就在部委手里，然后还让它们自己监督自己，怎么能不出事呢?
那么怎么办呢?我觉得德国的经t特别值得借鉴，它们把决策、标准、执行、问责四大环节切开得非常彻底。它们是如何做的呢?
第一，每个财政年度开始前，联邦德国政府各部门根据自己需要提出采购计划，报送财政部审核并经议会批准后，即成为法定的政府采购计划。第二，财政部把资金拨给申请单位，但是申请单位无权去买东西，而是必须把资金给内务部，由内务部的采购部门与供应商签订合同并支付货款，办公用品、机动车辆都必须这样购买。第三，由德国的联邦反垄断局负责审查和监督所有的招投标活动，甚至拥有秘密监听、跟踪调查、查封证据这样检察院的权力，以此全力打击招标腐败和工程腐败。
当然，德国没有我们特殊的标准权或者资格准入的问题，这个我们该怎么解决呢?我的建议是:第一，分拆铁科院这种握有部委的标准权的事业单位。第二，把这种资格尽可能变成国际标准化组织(工so)这种模式，就是政府起草一个标准，但是认证环节留给民间去做，让私人企业去竞争。这就像招股书，让券商的投行部来做;对于财报是否合规，让彼此竞争的审计师们来做，政府退到后面简单看看就行了;而是否合规，让专业人士来审核就行了。这样就废除掉了行政垄断，真正避免了腐败。
实际上，效率高的政府都非常类似，都是透过切割工序流程来预防腐败。比如美国联邦政府采购中，负责决策的是白宫直属的预算管理局。MB,负责执行的是联邦事务服务总局GSA，负责审计和问责的是国会领导的美国政府问责局GAO。那么，在香港呢，负责决策的是政府总部的各局，负责执行的是各个署，而负责审计和问责的审计署只对特首和立法会负责。也就是说，都把决策、标准、执行、问责四大环节完全切开。
最后我想提出我的建议，就是我们能不能有点创意，让民间懂采购的人去监督政府，去给政府提意见?比如说我们可以请苏宁的董事长张近东牵头成立一个政府采购评估委员会，纯粹“业余奉献”，写完建议报告就立刻解散。英国就一直有这个传统，请社会贤达来牵头写报告，给政府部门的长期改革提供建议。2009-2010财年英国政府就请了菲利普·格林爵士做这个“义工”，他发表的关于开支效益审计的报告揭露了英国政府的浪费。比如，政府采购标价2000英镑的笔记本电脑在网上只要花800英镑;固定电话方面，每年花费20亿英镑，如果政府和供应商集体谈判，可以减少40%等;每年英国中央政府办公用品采购支出达8400万英镑，由5家大型供应商和83家小供应商提供，但是，同样采购一盒纸，有的只需8英镑，有的却高达73英镑，价格相差达9倍。
因为格林爵士本人是英国时尚零售巨头阿卡迪亚集团(Arcadia)的老板，他从零售业采购的角度对政府采购进行了全方位的剖析，并给出有针对性的采购建议。这既能给政府部门带来压力，也能从专业的角度提升采购的效率。这就好比学生和家长的关系，学生要是知道家长会看到成绩单，就会很紧张。基于同样的道理，政府官员要是知道自己的每一笔开销最终都会被外部审计和评估，那么从一开始就会非常紧张，就不敢乱杖钱，更不敢中饱私囊。