摘要：“边疆”既是地理概念、历史概念和政治概念， 又是空间概念， 更是附着于空间的时间概念。“中国边疆”是一个既包括陆地边疆， 也包括海洋边疆的整体概念， 随着中国这个统一的、多民族国家的形成和发展而被逐渐固定下来。边疆问题绕不开民族问题， 也无法回避宗教信仰问题。基于中国边疆的实际情况， 关于边疆治理的法治思考主要应聚焦在四个关键方面：夯实民族团结的法治基础， 强化文化认同的法治原则， 坚持依法治疆的法治路径， 重视习惯法发挥辅助作用的法治模式。
关键词：中国边疆； 边疆治理； 法治基础； 法治原则； 法治路径； 法治模式；
一、边疆的内涵及中国边疆概况
边疆是一个地理和历史的范畴， 无论国内还是国外对边疆的理解， 多是指靠近国界的地方， 或是指国家疆域的边缘地带。“边疆”最早出现在《左传·昭公十四年》中， 基本含义是两国之间的政治分界线或宽度不等的地域隔离带。当代的边疆是一个具有确定含义的法律概念， 凡可以被人视为“资源争夺的交叉空间都被视作‘边疆’”[1].从这个意义上说， “边疆”既是地理概念、历史概念和政治概念， 又是空间概念， 更是附着于空间的时间概念。“中国边疆”是一个既包括陆地边疆， 也包括海洋边疆的整体概念， 随着“中国”这个统一的、多民族国家的形成和发展而被逐渐固定下来。
陆地边疆中的“边疆”二字， 自然含有“国界边缘”的意思， 既是国家的地域边缘、政治边缘， 也是国家的文化边缘。世代生活在边疆地区的居民， 无论其文化背景如何， 对他们一般习惯于以“边民”相称。现代意义上的边疆是一个由“线”“面”结合和“点”“面”结合的概念， 边疆含有国家的“边界”“边关”和“关口”的意思。与此密切相关的还有一个“边疆地区”概念， 它是指本国与邻国边界线靠己一侧有一定宽度的行政管理区域。
就海洋边疆而言， 《联合国海洋法公约》自1994年生效以来， 争议的焦点集中在“专属经济区”和“大陆架”的划界上。依据国际法公认和中国法律规定， 海域面积约300万平方公里， 相当于国土面积的1/3.中国的领海、海上专属经济区和大陆架等海洋海域， 属于神圣不可侵犯的海洋边疆的范畴。党的十九大报告突出强调， 一定要坚持陆地和海洋统筹发展， 加快建设海洋强国的战略任务1.
中国与周边14个国家陆地边境接壤， 在960万平方公里的国土上， 设有143个边境县 （旗） , 其中有112个边境县 （旗） 在民族地区。国家边境线总长为5.5万公里。其中， 陆地边境线长约2.3万公里， 海岸线总长为3.2万公里， 大陆海岸线长1.8万公里， 另有岛屿岸线1.4万余公里[2].中国岛屿面积约占陆地总面积的0.8%, “南方多、北方少， 近岸多、远岸少”是中国海岛的显着特点2.从国防安全角度看， 边疆地区是国家国防的前沿阵地， 在军事防御和军事打击方面具有无可替代的战略地位， 尤其是在国家面临武装侵略和外部军事威胁的时候， 其战略地位就更为突出和重要。边疆、边境和边疆地区乃国家一切重大内政外交战略的支撑点， 诸多关系到国家前途和命运的重大战略决策， 如地缘政治战略、外交战略、周边战略、国家安全战略和当下的“一带一路”倡议等， 无不与边疆、边境和边疆地区有着千丝万缕的联系。因此， 全方位开放开发边疆和治理边疆， 已成为中国特色社会主义新时代国家发展战略的新起点。未来不仅要把陆地边疆、海洋边疆和太空边疆， 纳入到国家边疆治理的宏伟蓝图之中， 而且要把“利益边疆”“战略边疆”纳入到国家边疆治理的体系之中。
二、边疆治理与民族、宗教的关系
20世纪上半期是中国从传统王朝向现代国家转型的关键时期。对后者而言， 通常是指建立在一定民族共同体认同的基础上， 具有国际条约确定的国家边界， 并且获得其他国家普遍承认的政治实体。作为传统王朝的中国， 直到晚清之后， 尤其是经过孙中山领导的辛亥革命洗礼， 才逐渐实现向现代民族国家的转型， 相应地开始进行有关边疆治理理念、边疆治理制度、边疆治理话语和边疆治理实践调整， 边疆概念和边疆治理才开始得到前所未有的重视和加强[3].譬如， 康有为的《边疆建设方略研究》， 就较好地把握了“内属边疆”“外藩边疆”与“内地联动”的关系， 洞察到“西北陆地边疆”和“东南海疆”的互动关系[4].陆士谔、梁启超、蔡元培合着的《新中国盛世预言》， 较好地吸纳了龚自珍和魏源的理念， 提出了“中华民族”的理念， 成功地从理论上把多民族聚居的边疆纳入现代意义上的“中国”[5].孙中山的《边疆革命与国家建设方略辨析》， 揭示了“东南沿海边疆”方略的实质， 但忽略了“西北陆地边疆”问题。他在辛亥革命后提出“国家领土建国方略”, 则及时地弥补了这个重大缺陷或严重不足， “边疆理论”自此包含了多民族聚居的“西北陆地边疆”广大地区。诚如着名民族学家和人类学家费孝通先生所说， 中华民族经过接触、混杂、联结和融合， 形成了各具个性的多元统一体3.1949年10月， 中华人民共和国成立， 中国从此进入了一个统一的多民族国家的新时代， 边疆地区各民族也进入了“相互依存、相互促进、共同发展”的新时代。
1.中国边疆治理绕不开民族问题。边疆自古以来就是多民族聚居的区域， 边疆地区具有民族性、滞后性、不平衡性、复杂性和差异性的特征。从中国迈向现代国家之日起， 民族问题就是一个如影随形的问题。在中国“帝制”背景下， 国家通常是“有疆无界”, “边疆”基本上是不携带“主权”的。因而历史上的所谓“治边”, 与当下的“边疆治理”是不可相提并论的。把“民族”与“边疆”紧紧地捆绑在一起的话语， 是从中华民国开始逐步“升温”的。因为现代国家极其重视“国家主权”, 严格意义上的“边疆”, 也就是国家的“边界”.由于历史的种种原因， 中国的少数民族在边疆地区分布较为集中。“民族”“边疆”本身并不是一个问题， 但是又难以将两者完全割裂开来。即使是在当代， 推动各个民族“同步发展”的直接动力， 仍然少不了极富中国特色的“边疆治理”问题。“治国”必先“治边”.边疆治理的基本任务概括地说， 就是守住一条线 （边界线） 、管好一片地 （边疆地区） .当代中国边疆地区有两个显着的特点：一个是边疆地区与民族地区高度契合与重叠， 另一个是边疆地区与欠发达地区高度契合与重叠。因而中央政府把“边疆”与“民族”、“边疆问题”与“民族问题”紧密地联系在一起思考， 在工作方法上注意把“边疆问题”和“边疆治理问题”, 统一纳入到“边疆民族地区”和党的“民族政策”范畴之中去解决；处理“边疆问题”的重要措施， 也被置于党的“民族政策”之下进行。“边疆民族地区”成了当下一个主导性的概念。边疆治理工作的得失成败， 是综合国力强弱的一个重要标志。新中国成立以来， 一直处在错综复杂的国际环境之中， 边疆治理也始终处于张力状态。中国政府致力于按照“和平共处五项原则”发展同周边国家的睦邻关系， 依据“搁置争议、共同开发”的原则处理涉及主权分歧的棘手问题， 确立以签订条约的形式解决国家边境争端问题的途径， 以开放开发促边疆地区繁荣发展的思路， 取得了举世瞩目的巨大成就。近年来成功地在新疆、西藏地区开展了反对民族分裂的斗争， 在西南边疆地区的云南和广西开展了禁毒和反走私的斗争， 在南海区域开展了维护南沙群岛主权和反对海上霸权主义的斗争等， 为边疆地区实现稳疆固边奠定了外交基础， 为保障边疆安全奠定了法律基础， 为实现边疆和谐发展奠定了坚实的物质基础。
2.中国边疆治理无法回避宗教信仰问题。这里以西南边疆地区的宗教信仰为例展开论证。西南边疆地区集中居住着汉族、傣族、苗族、白族、佤族、水族、土家族、彝族、怒族、门巴族等民族， 是一个信教人数较多、多种宗教信仰并存、民族宗教氛围较浓的地区。境内外的敌对势力和民族分裂分子往往利用民族与宗教信仰错综复杂的关系， 进行各种渗透破坏活动， 使得宗教信仰问题成为制约和影响西南边疆地区和谐稳定的突出因素。据2015年发布的《中国的宗教信仰自由状况白皮书》统计， 在中国14亿总人口中有超过1亿人为信教群体， 而且这些信教群体主要分布在西南边疆民族地区。西南边疆民族地区宗教信仰活动呈现如下特点： （1） 宗教活动与贫困问题交织。 （2） 有的宗教活动与境外的宗教相联系。 （3） 边民的日常生活深受宗教活动影响。 （4） 边民的民间信仰与宗教活动相互交织在一起[6].针对这些情况， 边疆地区的地方政府和宗教事务管理机构， 必须依法加强对宗教活动场所、宗教神职人员及日常宗教活动的有效治理， 依据2018年2月1日起施行、新修订的《宗教事务条例》， 进一步规范各级地方政府治理宗教事务的行为， 执法机关和执法人员必须严格执法、依法依规执法， 学会运用法治思维、法律手段处置和调节各种涉及宗教的社会关系；依据“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的处置原则， 取缔以各种途径和方式开展非法宗教活动的非法宗教组织， 确保宗教组织的领导权牢牢地掌握在爱国爱教人士手中。2018年4月， 国务院发布了《中国保障宗教信仰自由的政策和实践》白皮书， 表明中国政府一贯奉行“政教分离”原则， 依法对涉及国家和社会公共利益的宗教事务进行管理， 强调坚持“宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能的实施”, 对各种宗教一视同仁；中国政府支持中国宗教界独立自主办教， “宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国支配和干预”, 中国政府依法保障在华外国人宗教信仰自由权利， 依法保护在华外国人正常的宗教信仰活动， 坚决抵御境外势力利用宗教进行渗透[7].
三、关于中国边疆治理的法治思考
自新中国成立尤其是自党的十八大以来， 党和政府积极发展与周边国家的睦邻友好关系， 为实现新时代边疆安全奠定外交基础；牢固树立“以开放开发”促繁荣稳定的“经济发展”方针， 为实现新时代边疆稳定奠立物质基础；按照“搁置争议、共同开发”的处事原则， 较好地处理了涉及主权分歧的棘手问题， 为实现新时代边疆治理奠定政治基础；牢固确立了以“签订条约”的方式解决边界争端问题， 为实现新时代边疆和谐奠定法律基础。基于中国边疆的实际情况， 笔者认为， 关于边疆治理的法治思考主要应聚焦在如下四个关键方面。
1.夯实民族团结的法治基础。如前所述， “边疆民族问题治理”是“边疆治理”的重要组成部分， 坚持民族团结是解决边疆地区民族问题的重要原则。这里所论及的“边疆民族问题治理”, 主要是指对民族问题的化解和社会的整合。只是这种“治理范围”仅仅限于边疆地区的民族事务之中， 参与治理的各个行为主体尤其是少数民族群体， 他们同样也参与到整个社会治理的各个领域之中。边疆民族问题“治理的对象”是边疆地区民族公共事务， “治理的内容”是由各级政府、社会组织、当地民众针对边疆“民族公共事务”和“民族问题”, 展开的持续性协同治理的过程。“民族团结”历来是我们党解决民族问题的重要原则， 体现了中华民族友好互助精神， 是构建新时代和谐社会的群众基础和政治基础， 也是对新中国边疆治理历史经验的总结和继承。如新中国成立后， 中央政府依据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定， 依法取缔了西藏传统的册封、世袭和委任土司的做法， 从根本上废除了沿袭数百年的“土司制度”, 同时还挫败了少数人借“自立”“自决”名义搞民族分裂的图谋， 实行民族区域自治制度， 建立了统一的政治制度和以法制手段为保障的组织机构， 首次实现了藏族群众自主地管理本民族内部事务的权利。民族区域自治彻底改变了西藏边疆治理的陈旧方式， 构建起了崭新的边疆治理新体制。又如1951年， 根据中共中央和政务院的决定， 中央民族学院 （即中央民族大学前身） 等民族院校分别举办“少数民族干部训练班”, 大力培养少数民族管理和治理边疆的干部。1955年， 一批经过培养提高、训练有素的少数民族干部， 纷纷走上民族自治地方重要的领导工作岗位， 增强了中华民族共同体意识， 有效地促进了民族团结、国防建设和边疆稳固。
2.强化文化认同的法治原则。在中华民族多元一体的大家庭中， 每个民族无一例外都是中华民族的一员， 每个公民都是国家的一分子， 在国家现代化建设和边疆治理中， 均担负着义不容辞的职责和义务。由边疆民族地区整体环境和社会结构所决定， 在全方位改革开放和全面建设现代化强国的进程中， 少数民族成员的身份开始具有多重属性：在国家现代化建设背景下， 边疆少数民族成员的身份为“公民”;在国家推行边疆治理的视野下， 边疆少数民族成员的身份为“边民”;在国家推进“以人为本”的新型城镇化视野下， 边疆少数民族成员的身份为“村民”.在这里少数民族成员的身份， 是随着社会环境与社会秩序的变迁而转换的[8].边疆地区经济社会文化的重构与发展， 不仅与“边民”的切身利益密切相关， 而且是他们追求新的生产生活方式的迫切愿望， 各民族共同参与边疆开发建设和守护， 各民族居民共同参与村寨建设， 与此同时， 新型城镇的学校、医疗机构等也为不同民族的居民所共享。各民族在自己民族历史发展的过程中形成的民族文化， 是各民族长期积淀下来的物质和精神财富的总和。各民族文化的精华共同融会成中华文化， 以中华文化为基础构建的中华民族， 从来就不是以牺牲某些少数民族利益为代价， 而是在坚持各民族共同利益的基础上铸就了中华民族共同体意识。
“文化认同”通常是指“主体对自身所处其中或其外的文化客体的同一性关系的确认”, 是“影响和支配主体行为的思维准则和价值取向”[9].为了维护国家的统一、民族的团结和边疆的稳定， 需要继续强化中华文化认同的法治原则， 以文化为根基、以经济为纽带、以法治为抓手， 把边疆民族地区的民族认同与国家认同结合起来， 把民族文化认同与中华文化认同结合起来。对中华文化的认同应置于各具体民族的民族文化认同之上， 只有这样才能从根本上确保边疆地区民族文化的健康发展。一旦民族共同文化认同出现危机， 即出现某些少数民族把本民族文化认同置于中华民族文化认同之上， 就会动摇和影响国家认同的根基， 就会导致或带来对边疆治理、国家统一和国家安全的危害， 就会给国内外的敌对势力分裂国家提供可乘之机。中国目前各民族对中华文化认同的现实状况是良好的， 不失时机地整合和优化民族文化， 维护并强化对中华文化的认同， 是中国特色社会主义新时代边疆治理的重要举措。只有当边疆地区社会成员牢固地树立起强烈的国家归属感、中华民族自豪感的时候， 他们才会自发地张扬国家公民身份， 自觉地履行定居边疆、开发边疆、守护边疆、巩固边疆的职责。
3.坚持依法治疆的法治路径。“法治边疆”从本质上说， 是全面推进“边疆依法治理”和“建设法治国家”的有机构成， 既是当下优化边疆治理的理性选择， 也是推动“国家治理法治化”和“建设法治国家”的迫切需要。制定良法并推进良法善治， 自古至今都是边疆治理的第一个维度。由于我国边疆地区与民族地区高度契合与重叠， 依法治疆的内涵也包含了以法治思维和法治方法处理边疆地区涉民族因素的事件， 提高边疆地区民族事务治理的法治化水平。当然， 这只是边疆治理的一个方面， 基于中国边疆的实际情况， 边疆治理还必须构建相应的完备法律法规体系， 坚持依法治疆的法治路径。以海洋边疆依法治理的体系为例， 已经制定出台的海洋法律法规主要有：中华人民共和国领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、海洋环境保护法、海上交通安全法、海域使用管理法、渔港水域交通安全管理条例、对外合作开采海洋石油资源条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例、防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例、国际海运条例、海上交通事故调查处理条例、海洋行政处罚实施办法等。制定出台海洋保护体制机制改革的文件主要有：海岸线保护与管理办法、关于加快推进生态文明建设的意见、关于海域、无居民海岛有偿使用的意见、生态文明体制改革总体方案和关于围填海管控办法等。目前已初步形成了适应社会主义初级阶段海洋边疆治理的法律法规体系， 但是中国海洋边疆治理的法律法规体系还很不完善。譬如在现行的《中华人民共和国宪法》中， 还没有设置关于“海洋建设”和“海洋保护”的法律条款， 缺乏依法保护或统领海洋事务的基本法；上述有关海洋建设、发展和保护的法律法规， 不仅缺乏体系上的完整性、系统性和协调性， 而且还存在法条之间彼此“打架”的现象[10].人类社会已经进入大规模地利用和开展海洋资源的新时代， 中国未来从深海获得战略受益的能力如何， 完全取决于中国在深海秩序中的国际地位状态， 因而中国在依法维护海洋主权、安全和发展利益方面的立法与执法任务十分艰巨。
4.重视习惯法发挥辅助作用的法治模式。民族习惯法自古以来就是边疆民族地区“礼治”的重要表现形式， 它通过人们的口传、身教等方式代代沿袭相传。民族习惯法是一种非国家性的社会规范， 合法性来源于普通民众的广泛认同， 并非来源于法制规定或上层统治机构的授权。民族习惯法作为民族地区群众长期生产、生活实践中的特殊产物， 随着社会的发展而发展， 很难因某个历史事件或政治环境的改变而迅速消亡。必须高度重视民族习惯法在边疆治理中的作用： （1） 它是边疆地区乡村治理普遍公认的行为规范。 （2） 它是边疆地区乡村治理法治建设的重要基石。 （3） 它是边疆地区乡村治理的自治保障。民族习惯法对于维护边疆地区团结稳定、社会和谐发展的政治局面， 对于边疆地区社会成员“核心价值观”的形成， 具有积极的教育引导作用；对于解决基层纠纷、维系乡村社会正常秩序， 具有不可替代的功能。
2016年最高人民法院出台的《关于深化多元化纠纷解决机制改革意见》， 强调要推动多元化纠纷解决机制的国际化发展， 尊重和支持当事人自愿选择调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷问题；2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》， 规定民事纠纷的处理应当依据法律规定， 没有规定的可以在不违背公序良俗的前提下适用习惯法[11].2017年， 习近平总书记在十九大报告中指出， 要加强农村基层社会的全面治理， 就必须健全“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系[12].乡村治安的本质是社会控制， 运用乡规民约维系社会治安秩序， 在乡村治理中具有极为重要的地位。从社会规范的视角看， 乡规民约与民族习惯法具有异曲同工的作用和意义。具有规范和约束作用的乡规民约， 通常是就居民生产生活中共同关心的一些重要事项， 经过村民广泛沟通、集体讨论和民主协商程序， 最终整合制定出大家共同遵守的基本条款。这样的乡规民约与民族习惯法一样， 对村民行为规范的形成具有自觉性和权威性。民族习惯法和乡规民约在边疆地区乡村社会治理中， 能够起到国家法律难于发挥的积极作用。譬如， 《吕氏乡约》是中国历史上第一部成文的乡规民约， “吕氏乡约于君政官治之外， 别立乡人自治之团体”[13].换言之， 乡规民约作为民间的一种行为规范， 是乡村社会治理中进行社会控制的一种重要手段。它具有组织性和直接相关性， 对乡村社会治理可以起到指导作用、预测作用、维护作用、教育作用和评价作用。要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定， 建立健全行政村多元治理的法治规范体系， 通过规范制度供给， 达到弥合多元治理主体之间的功能缝隙。尤其要引导和规范居民的认知方式和行为模式， 实现法律与道德相辅相成、法治与德治相得益彰， 促使当地的习惯法和乡规民约成为国家法律的重要补充。这就是说， 在边疆治理中的“良法善治”, 意味着政府机关在依法办事的时候， 要考虑到当地居民的民俗习惯；意味着“治边主体”在依法行使公共权力的时候， 要把当地居民普遍遵守的习惯法与国家法治有机结合起来；意味着“法治认同”建设需通过社会化过程， 培育边疆居民对国家法治的普遍认同、普遍尊重和自觉遵守。边疆治理法治化建设的本质， 说到底就是要实现“法治”方式与“策治”方式的有机结合， 最终用“法治”取代“人治”, 促使依法治理成为边疆治理的基本价值取向。
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