摘要：经济法实施主体既要有主动制止违法行为, 维护社会经济秩序和社会公共利益的能力, 也要有规制经营者和政府的能力。传统的三大诉讼程序也存在不足, 难以满足经济法实施的需要。司法权的不足和行政权的优势决定了经济法必须创新实施体制, 建立以行政监管为主, 公益诉讼为辅的市场规制法实施体制。当下以行政为主的宏观调控法的实施体制, 有违自然公正原则, 难以实现宏观调控法的立法目的。宏观调控法的实施必须摒弃行政实施模式, 在政府之外构建实施机制, 以现行法律基础为基础, 归纳和研究经济法的实施模式。
关键词：经济法实施模式; 行政实施; 司法实施; 体制创新;
法律实施是将抽象的行为模式变成具体的社会行动, 从应然状态变为实然状态的过程, 核心是追究违法者责任, 保护法律确认的权利和利益。法律要实现其调整社会关系和维护社会秩序的目的, 必须付诸实施, 否则, 不仅会浪费立法资源, 而且有损于法律的权威, 丧失法律公信力。作为规范经济活动的经济法, 既关系着各个市场主体的权益, 更关系到市场经济秩序和社会公共利益, 其实施模式必然不同于其他部门法。本文即以现行法律基础为基础, 归纳和研究经济法的实施模式。
一、经济法实施模式选择
不同的部门法有各自的实施模式, 包括法律实施机构和相应的程序。私法的平等属性决定了当事人可以通过协商、自行和解、调解和第三方仲裁等私人方式实施, 也可以通过民事诉讼方式请求法院裁判。行政法作为规范行政行为, 维护行政相对人权利之法, 决定了其必须通过司法审查方式才能实施。经济法作为一种全新的法律部门, 必然匹配以特有的实施模式。
(一) 经济法对实施主体的要求
经济法实施是规范各种经济主体行为, 维护社会公共利益的一系列活动, 也是确认和追究违法者法律责任的过程, 前提是需要有一个公正、专业和有效的机构。为此, 在实施主体方面, 经济法具有以下特殊要求:
1. 实施主体应当有维护社会经济秩序和社会公共利益的能力。
法律实施过程就是保障权利, 监督义务人履行义务的过程。经济法针对的是各种破坏经济秩序和危害社会公益的行为, 如垄断、不正当竞争、损害众多消费者权益等行为。实施主体要将经济法适用于每个具体的行为, 无疑应当具有发现违法行为、收集违法证据和认定违法事实的能力。
2. 实施主体应当具有预防危害社会公共利益行为和防患于未然的能力。
违反经济法的行为一旦实施, 常常会导致巨大损失或者严重的社会危机, 如生产销售伪劣食品、非法吸收公众存款或非法建筑活动等。经济法为此规定了许多预防危害社会公共利益后果发生的措施, 包括市场准入审查和日常监管。这就需要实施主体对可能导致危害社会公共利益后果的行为提前作出准确预判, 并及时采取应对措施。
3.
经济法实施主体应当具有主动制止垄断、不正当竞争、侵犯众多消费者权益、破坏环境资源等危害社会公共利益行为的权力, 当经济活动威胁到社会秩序和所有人的利益时, 能够及时予以遏制, 防止违法行为的继续和危害后果的发生。
4. 经济法实施主体应当既有相关的专业知识, 又有法律专业知识, 才能对违法行为进行有效作出识别和评价。
经济法规制的对象是食品、电信、建筑、银行和证券等相关市场中具有相关专业技术和专门知识的经营者, 每个领域的违法行为, 都利用了相关技术手段, 如利用互联网发送虚假广告和恶意捆绑软件等。所以, 作为实施主体的专业知识和法律知识只有高于违法者, 才能将经济法付诸实施。
5. 经济法实施主体既要有规制经营者的能力, 也要具有规范政府的能力。
由于经济法既规范经营者等普通市场主体的违法行为, 又规范政府行政垄断、违规改变预算、非法支出、违规采购等行为。所以, 作为执法者还需要具备规制政府违法行为和追究政府的违法责任的能力才能保证经济法的实施。
经济法对实施主体的特殊要求, 决定了作为最古老和最具权威性的司法权难以成为实施经济法的主要主体。虽然在维护当事人权利, 处理民商事纠纷和行政纠纷上有其独特优势。但司法权遵循不告不理、不主动介入社会的原则, 即被动性, 限制了其在市场上维护社会公共利益的作用。为此, 必须根据经济法的宗旨、规制的对象以及法律性、经济性和专业性的特点, 建立适合经济法实施的体制。
(二) 经济法实施的程序要求
除了实施主体之外, 经济法的实施离不开相应的法律程序。司法权的特点一方面决定了其难以独自承担起实施经济法的任务, 另一方面也决定了传统的行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼三大诉讼程序难以适应经济法的实施需要。
1.民事诉讼是根据民商法审理平等的民商事主体之间的人身或财产纠纷的程序, 根据《民事诉讼法》规定, 原告应当是与个人利益受到侵害和案件有直接利害关系的公民、法人和非法人组织。但违反《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《广告法》、《食品安全法》等法律的行为, 往往破坏了市场秩序, 侵犯了不特定多数人的利益。如果只允许有直接利害关系的人提起民事诉讼, 则这些法律很难被适用。
2.根据《行政诉讼法》规定, 行政诉讼原告通常是与行政行为有利害关系的公民、法人或非法人组织。但是, 经济法规范的政府滥用权力限制竞争、违法预算、任意发行地方债、秘密采购、任意出让土地使用权或转让国有资产等行为, 直接危害的是社会公共利益, 而不是具体行政相对人的利益。如果只允许有直接利害关系的相对人对政府提起维护个人权益的诉讼, 那么, 经济法不可能通过行政诉讼得到实施1。这充分证明了行政诉讼在实施经济法方面的局限性。
3.刑事诉讼虽然是一种公益诉讼, 但需要以行为人构成犯罪为条件。经济行为如果构成犯罪, 刑事诉讼无疑是一种有效途径。然而, 多数违反经济法的行为虽有社会危害性, 却未达到犯罪程度, 不能通过刑事诉讼程序追究违法责任。
因此, 传统的三大诉讼程序难以成为实施经济法的有效程序法。经济法规范的主体、规范的行为、维护的利益和法律责任形式等因素, 都决定了它不但要在实施主体方面创新, 而且要在程序上创新。程序要创新, 前提是要正确认识法律程序和诉讼程序的关系。由于司法机关曾经是唯一的法律适用机关, 传统法学对法律程序的理解也存在一些片面性, 普遍将法律程序等同于诉讼程序, 将程序法等同于诉讼法2。实际上, 诉讼程序只是法律程序中的一种, 法律程序还包括立法程序、行政程序、诉讼程序、国家赔偿程序和仲裁程序等。法律实施需要何种程序, 取决于实施主体。通过法院实施, 适用的是诉讼程序法;通过仲裁, 则适用仲裁程序法。所以, 与经济法实施相匹配的程序法, 是由实施主体决定的。
二、市场规制法的实施模式
市场规制法和宏观调控法规制的对象和责任主体不同, 两类主体身份上的差异, 决定了经济法应当采取不同的实施或追责方式。
(一) 自行实施
自行实施即守法, 是负有法律义务的主体自觉遵守法律规定的行为, 其中法律义务是判断是否属于守法者的标准。根据规范的对象, 市场规制法的守法主体包括经营者、行业协会、消费者组织和行政机关。
1. 市场规制法是规制市场中最主要的主体———经营者行为的法律。
从《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等一般法, 到《食品安全法》、《商业银行法》和《建筑法》等特别法, 经营者几乎承担全部义务。因此, 市场规制法的实施首先取决于经营者的自觉守法程度。
2. 行业协会。
行业协会作为自律性组织能够克服市场的一些缺陷, 承担一定的公共职能。但行业协会为了行业成员利益最大化, 常常会同其组织成员采取一致行动, 损害社会公共利益。因此, 在经济法中, 行业协会也属于被规制的对象。如《反垄断法》规定, 行业协会应当加强行业自律, 引导本行业的经营者依法竞争, 维护市场竞争秩序, 不得组织本行业的经营者从事禁止的垄断行为。《食品安全法》也规定, 食品行业协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。
3. 消费者协会。
消费者协会和其他保护消费者权益组织, 是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。《消费者权益保护法》赋予消费者组织多项保护消费者权益的职责, 并规定不得从事商品经营和营利性服务, 不得以收取费用或者其他谋取利益的方式向消费者推荐商品和服务。
4. 行政机关。
市场规制法在规制经营者的同时, 对行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行为规定了禁止性义务。其中《反垄断法》专设一章, 禁止行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除或限制竞争。《产品质量法》第25条也规定, 产品质量监督部门或者其他国家机关以及产品质量检验机构不得向社会推荐生产者的产品;不得以对产品进行监制、监销等方式参与产品经营活动。《食品安全法》第73条规定, 县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。
因此, 市场规制法的实施首先取决于经营者、行业协会、消费者协会、行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织能否自觉守法。
(二) 市场规制法实施体制的创新
经济法产生之前, 所有法律都是由法院通过诉讼实施的, 即司法实施。司法实施具有被动性、严格程序、独立性和权威性等特点。司法机关垄断法律适用权是近代社会的一个重要特点, 目的是保障司法独立, 限制公权力和保护个人权利。但是, 工业革命之后, 经济活动不断威胁到社会秩序和社会公共利益, 法律功能发生了重大变化, 需要以强制方式进行规制, 司法权则显得软弱无力。一方面因为法官的专业知识已难以胜任专业化程度越来越高的法律需要, 另一方面是法官被动消极的态度和冗长复杂的程序, 难以及时遏制危害社会公共利益行为以及对众多受害人进行救济。美国《谢尔曼法》当年在法院实施中遇到的窘境充分说明了在司法体制之外创新的必要性3。正因如此, 行政权在20世纪不断扩张, 行政机关不仅获得了委任立法的权力, 而且拥有了执行法律的权力, 并获得良好的社会评价。如学者所言, “19世纪对行政权力的低估, 被20世纪初以人们对行政权力在诸多方面带来的好处的高度赞扬所代替”[1]。从此之后, “尽管有三权分立的迂腐教条, 向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的现代社会需要行政机关具有司法职权, 使这种授权不可避免”[2]。我国在本世纪初先后发生的毒奶粉、苏丹红、瘦肉精、塑化剂和染色馒头等事件, 也暴露了司法救济的缺陷, 同时行政机关通过对违法产品及时有效的规制, 显示了行政权在应对此类危机方面的优势。所以, 市场规制法实施模式的创新, 是基于社会公共利益需要、司法权的缺陷以及行政权的优点等因素所共同决定的。
行政实施是行政机关以执法者身份, 将法律适用到社会生活中的活动。它是19世纪末期随着经济法的出现在司法系统外形成的一种法律实施方式, 是行政权向司法权的一种扩张。与司法实施相比, 行政实施有以下特点:1.主动性, 即行政机关可以根据举报或自行决定启动调查程序, 并依据事实和法律对案件作出处理;2.公益性, 即行政实施应当出于维护社会秩序和公共利益等目的, 私人之间的利益纠纷不属于行政实施的范围;3.法定性, 即行政实施必须有明确的法律授权, 且不得超越授权范围;4.准司法性, 即行政机关执法, 与司法实施有相似性, 借鉴了司法实施的程序;5.严格的程序性, 即在行政实施过程中, 行政机关必须遵循程序法———行政程序法;6.快捷性, 即行政实施程序简捷, 从立案、调查, 到最后作出决定, 一般会在较短时间内完成;7.效力的有限性, 即针对行政的执法决定, 利害关系人有权请求进行司法审查, 法院有权撤销或予以变更4;8.分散性, 即行政实施一般由多个部门执法, 机构相对分散。
(三) 行政实施的方式———市场监管
行政实施主要是通过行政监管方式将法律适用到具体案件中的一系列活动, 主要包括以下具体方式:
1. 市场准入审查。
市场准入是市场规制法的一个重要内容, 如《商业银行法》、《食品安全法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》都规定了从事相应经营活动的条件或资质, 需要从事相关经营活动的人可以提出申请, 市场监管机构依法审核并决定是否许可。
2. 市场监督检查。
为了维护经济秩序和社会公共利益, 行政实施模式授予行政机关监督和检查经营者守法的权力, 调查经营者是否存在违法行为5。如《反垄断法》规定, 反垄断执法机构可以进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查;《商业银行法》规定, 银行业监督管理机构有权依法随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。
3. 处罚。
除了监督检查外, 监管机关还有权对经营者违法行为进行处罚, 追究法律责任。如美国《联邦贸易委员会法》第5条授权委员会有权对不公平竞争行为发布禁止令, 日本公正交易委员会有权对垄断企业直接作出罚金等裁决, 我国几乎所有市场监管机构对经营者都有罚款、责令停止违法行为和没收违法所得等权力。
4. 强制退市。
对严重违反市场规制法的行为, 监管机构应当依法吊销经营许可证和营业执照, 关闭违法企业, 强制退出市场。例如《食品安全法》第123条规定, 经营者违法经营行为, 情节严重的, 监管机构可以吊销许可证;《旅游法》和《广告法》都规定, 对违法经营情节严重的, 监管机构可以吊销许可证和营业执照。
(四) 行政实施机构
不同国家的法律实施机构设置不完全相同, 习惯上称之为行政执法机构。我国在学习发达国家的基础上, 建立了自己的监管即执法体制。
1. 竞争法的实施机构。
竞争法由《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《拍卖法》、《招标投标法》构成。其中, 《反垄断法》统一由国家市场监督管理总局执法, 《反不正当竞争法》和《拍卖法》由县级以上市场监督管理部门执法, 《招标投标法》则由县级以上发展改革部门和相关部门共同组织实施。
2. 消费者保护法的实施机构。
根据第十三届全国人大第一次会议《关于国务院机构改革的决定》, 国家市场监督管理总局和地方市场监督管理部门实施消费者保护法, 包括《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》、《药品管理法》、《广告法》、《特殊设备安全法》、《价格法》、《标准化法》和《计量法》。《农产品质量安全法》则由农业和农村行政机关实施。
3. 自然资源法的实施机构。
自然资源法包括《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《草原法》、《森林法》和《野生动物保护法》。这些法律由国家自然资源部和地方自然资源部门组织实施。
4. 劳动法的实施机构。
劳动法包括《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《职业病防治法》和《劳动争议调解仲裁法》。除《职业病防治法》外, 其他保护劳动者的法律, 均由人力资源和社会保障部门实施。
5.
金融法实施机构, 包括中国证券监督管理委员会和中国银行保险监督管理委员会, 负责《证券法》、《商业银行法》、《保险法》和《信托法》等法律的实施。
此外, 还有一些专门的监管机构, 如住房和城乡建设、文化旅游和交通运输等部门, 分别实施《城市房地产管理法》、《建筑法》、《旅游法》和《邮政法》等特定行业领域法。
行政实施既能减轻司法机关的压力, 又能满足及时适用法律的要求, 还能对危害社会公共利益行为进行主动和及时制止, 从而弥补了司法机关被动执法的不足, 实现了经济法规制危害社会公共利益的目的, 是当前法律实施模式的重要形式。
(五) 行政实施程序
行政监管是法律实施的一种新模式, 既关系到被监管者的权益, 也关系到整个市场秩序和消费者以及劳动者的权益。因此, 市场监管机构的行为也应当受到法律的约束, 通过程序控制, 防止其滥用权力和玩忽职守。首先, 在市场准入环节, 监管机构应当遵循《行政许可法》的规定, 在法定时间内作出决定。其次, 在对市场进行监督和检查时, 监管部门应遵循《行政处罚法》等程序法的规定;如果需要采取强制措施的, 应当遵循《行政强制法》的规定;如果对市场主体进行处罚, 则应当遵守《行政处罚法》规定的权限和程序。因此, 在行政实施过程中, 行政程序法是与之相伴的程序法。实体法和程序法是一个完整法律制度的两个方面, 没有程序法, 实体法可能只是一种摆设;没有实体法, 程序法也缺乏存在的价值。离开行政程序法, 市场规制法的实施就缺乏程序保障;但离开市场规制法和其他实体法, 行政程序法也就没有独立存在的意义。“行政法更多的是程序和救济的法, 而不是实体法”[3]。从这一意义上说, 与经济法对应的程序法首先是行政程序法, 而不是诉讼法。
(六) 司法实施
除行政实施外, 司法实施也是经济法实施的一个重要途径。虽然司法权在实施经济法方面有其不足, 但司法是守护正义和权利的最后一道防线, 是最具独立性和权威性的法律实施机关。离开司法权, 经济法实施效果将会受到局限。当然, 经济法的司法实施只能是公益诉讼而不是传统的诉讼形式。
公益诉讼是指符合条件的自然人、社会组织或法律授权的国家机关, 根据法律法规的授权向法院提起诉讼, 要求追究违反社会公共利益行为责任的诉讼, 目的是维护社会公共利益。它针对的是损害社会公共利益的行为, 原告与被告之间没有直接利害关系, 被诉行为与原告之间也没有直接的利益关系。被告是否违反法律, 损害社会公共利益, 是否承担责任, 由法院审理后决定。
公益诉讼是对传统私益诉讼的一种超越。民事诉讼程序是平等的民事当事人之间发生民事争议或其权益受到侵犯后, 由具有直接利害关系的当事人提起的诉讼, 目的是维护个体权益。但是, 垄断、不正当竞争、生产和销售假冒伪劣产品、欺诈消费者、漠视劳动者权利、浪费资源和污染环境等行为都侵犯的是社会公共利益。以维护私人利益的民事诉讼自然难以适应。为此20世纪90年代, 经济法学界首先提出在我国建立经济公益诉讼制度, 从而拉开了中国公益诉讼的序幕[4]。2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定, 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国诉讼制度一次划时代的进步。虽然它远不能满足经济法实施的需要, 但是毕竟在我国开启了公益诉讼的先河, 启动了经济法在司法环节实施的行动。2017年6月27日, 全国人大常委员会同时修订了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》, 正式授权人民检察院在一定范围内可以提起公益诉讼。
根据市场规制法的内容, 公益诉讼可分为反垄断诉讼、反不正当竞争诉讼、消费公益诉讼、劳动者公益诉讼、环境公益诉讼、财政公益诉讼等。我国现行法律只允许针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼。在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等法律规定的机关和有关组织, 对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为可以提起环境公益诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为, 在没有规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼的情况下, 可以向人民法院提起诉讼。法律规定的其他机关或者组织提起诉讼的, 人民检察院可以支持起诉。中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会, 对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为提起消费民事公益诉讼6。人民检察院在履行职责中, 发现食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 在没有规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼的情况下, 可以向人民法院提起诉讼。法律规定的其他机关或者组织提起诉讼的, 人民检察院可以支持起诉。为了督促市场监管机构认真履行职责, 人民检察院在履行职责中发现生态环境以及资源保护和食品药品安全等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为, 致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的, 应当向行政机关提出检察建议, 督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的, 人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
三、宏观调控法实施模式弊端及反思
和市场规制法的实施要求一样, 宏观调控法的实施也取决于被规范主体的自觉守法, 更需要一个独立、公正和有能力的实施机构, 担负起追究违法者责任的职责。
(一) 自行实施
根据现有法律规定, 宏观调控法的守法者主要是以下与财政和货币调控等职能相关的机关和单位:
1. 各级政府及有关部门。
财政收支是宏观调控的主要内容, 《预算法》是规范政府收支行为, 保障经济社会的健康发展的法律7。各级政府及其部门是在财政收支和预算方面负有多项职责, 是法律规范的对象。《预算法》的实施关键取决于各级政府及有关部门的自觉守法。
2. 税收征收机关。
《税收征收管理法》规定, 税收征收机关不得擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次;不得提前征收、延缓征收或者摊派税款;不得擅自开征、停征、减税、免税、不征或者少征、退税、补税, 不得与纳税人、扣缴义务人勾结, 唆使或者协助纳税人、扣缴义务人偷税或骗税等。因此, 征税机关自觉遵守税收征收管理法。
3. 政府采购部门或单位。
政府采购是财政支出的基本形式。为规范政府采购行为, 提高政府采购资金的使用效益, 维护国家利益和社会公共利益, 《政府采购法》规定了许多强制性和禁止性规定, 政府采购机关或单位则是该法被规制对象, 也是守法者。
4. 中国人民银行。
为保证国家货币政策的正确制定和执行, 维护金融稳定, 《中国人民银行法》规定, 中国人民银行应当作出年度货币供应量、利率、汇率等重要事项决定的, 应当报国务院批准后执行;不得对政府财政透支;不得直接认购、包销国债和其他政府债券;不得向地方政府、各级政府部门、非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款, 或者对单位和个人提供担保等。因此, 《中国人民银行法》的实施主要取决于中央人民银行的自觉履行。
此外, 还有代表国家履行出资人职责的机构、国有企业及管理者, 也在《企业国有资产管理法》中承担法律职责, 是基本的守法主体。
(二) 现行实施体制及其弊端
守法只是宏观调控法实施的一种理想方式, 而不是主要形式。和市场规制法一样, 宏观调控法必须有一个严格执法者, 才能真正付诸实施。我国当前主要是通过人大监督和政府内部监督方式实施。
1. 各级人大及其常委会监督实施。
如《预算法》第83条规定, 全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级人民代表大会及其常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查, 有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
2. 上级行政机关实施, 即由上级行政机关追究下级机关的责任。
1993年《反不正当竞争法》在反行政垄断中确立的一种体制, 后来被《反垄断法》和《城市房地产管理法》等法律沿袭。例如, 县级以上地方人民政府擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的, 由上级机关或者所在单位给予有关责任人员行政处分;行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力, 实施排除、限制竞争行为的, 由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分8。
3. 财政部门实施, 即由财政部门对违反财政法追责。
例如, 《政府采购法》第13条和第71条的规定, 采购人、采购代理机构存在应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购等违法采购行为的, 财政部门有权责令改正, 给予警告, 可以并处罚款9。
4. 审计机关实施。
审计是对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。审计机关对政府的经济活动进行监督并追究被审计单位的违法责任。例如, 《审计法》第45条和第46条规定, 对被审计单位违反国家规定的财务收支行为, 审计机关有权依照法律、行政法规的规定, 责令限期缴纳应当上缴的款项, 限期退还违法所得, 限期退还被侵占的国有资产, 以及采取其他纠正措施, 并可依法给予处罚。
可见, 我国宏观调控法是以行政实施为主的实施体制。这种体制从法理和实践上存在着许多弊端, 很难实现宏观调控法的立法目的。
首先, 由上级行政机关追究下级行政机关的违法责任, 很难保证其独立性和公正性。因为上下级行政机关是一种领导被领导关系, 有的还是垂直管理关系。下级行政机关与上级行政机关经常保持着联系和沟通, 甚至下级机关负责人由上级机关委派。在这种体制下, 要求上级行政机关依法、独立地追究下级机关的责任, 理论上和实践上都不可能。其次, 由财政部门和审计部门追究同级行政机关的责任, 也不符合法理。因为监督者和被监督者都同为政府的组成部门, 受同一个政府领导。这就决定了财政、审计部门很难真正独立公正地追究本级政府其他部门的责任。这也正是目前地方财政违法行为屡禁不止的体制原因。再次, 各级人大及其常委会监督实施从体制上符合独立性这一基本原则。但是, 由于人大常委会组成人员很多由于曾在政府任职, 与政府仍然存在密切联系, 从而影响了其独立性。这是当下一些地方政府公然违反《预算法》, 无视通过的预算或随意预算, 同级人大却未追责的一个重要原因。因而, 仅依靠权力机关实施《预算法》, 在现阶段还存在着一些障碍。
一言以蔽之, 由以行政机关实施宏观调控法的体制, 有违自然公正原则, 不可能实现监督政府和追究政府违法责任的目的。要使政府忠实地履行其法律义务或职责, 必须摒弃行政实施模式, 重构实施体制。
(三) 宏观调控法实施机制创新
基于自然公正原则, 宏观调控法实施机制的核心是建立一个 (或多个) 独立的监督机构。显然, 在现行宪法体制下, 权力机关、监察委员会、检察机关和人民法院理论上都具备实施或参与实施的条件。
由代表机关对政府违法行为进行问责是近代以来的一个政治传统。我国宪法同样赋予了各级人大监督政府的权力, 包括对政府的重大决策行为进行监督和问责。与宏观调控法相关的主要是预算行为, 如擅自增加或减少预算、增加或减少税收, 由人大监督和追责。但政府违反其他法律属于普通违法行为, 如果尽由人大实施, 不仅成本高, 而且会弱化其基本职能。
新设立的各级监察委员会, 对于经济法的实施具有重要的作用。由于经济法为各级市场监管和宏观调控部门规定了一定的职权, 如果监管和调控者在行使权力中收受贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财, 不仅导致监管和宏观调控的目的难以实现, 而且会进一步恶化市场环境, 危及整个经济安全。监察委员会虽然不是专门实施经济法的机关, 但是, 作为完全独立于政府的机构, 通过对上述职务违法和职务犯罪的监督、调查和处置, 对于经济法的实施和维护社会公共利益具有积极作用。
检察机关是监督法律实施机关, 维护社会公共利益是其基本职责。这与经济法的目标完全契合, 与规制政府的目的也完全一致, 而且它独立于政府, 不受政府的制约, 符合公正执法的基本条件。修订后的《行政诉讼法》授予人民检察院在国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼的权力, 是有利于宏观调控法实施的一个重大举措。但是, 检察机关在实施宏观调控法中的作用还远不至此。因为对政府违法行为进行追责, 前提是获得违法证据, 确认违法事实。而政府身份的特殊性决定了个人和普通社会组织很难取得相应的证据, 检察机关无疑在这方面具有一定的优势。所以, 适时扩大检察机关对政府违反财税等方面调查和监督的权力, 会更有利于宏观调控法的实施。
当然, 针对政府违反法律侵犯社会公共利益的行为的监督, 需要全社会的参与。法律还应当鼓励更多合格的个人和社会团体参与维护社会公共利益, 赋予其针对政府违法而提起公益诉讼的权利。
最后, 法院是法律实施中一个至为重要的环节, 除了国有财产保护和国有土地使用权出让两类行政公益诉讼外, 还有许多法律问题都应当通过法院进行裁判。例如, 为了保障财政法的实施, 德国专门设立了审计法院和财政法院10。我国现实中也确实存在大量违反宏观调控法的案件, 包括地方政府违法改变预算、违法举债、违法采购、违法给予税收优惠、违法出让国有土地使用权和转让国有资产等等。这些案件基本上是在行政系统内部进行处理, 还没有通过审判程序进行确认和追责。而要使政府的宏观调控行为完全法治化, 树立司法的法治权威, 就必须建立相应的机构和程序, 通过司法程序认定其行为是否违法和法律责任。如果能将宏观调控法应用到法院的司法实践中, 则将是经济法实施制度的一个重大创新。
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