摘要：2009年3月，澳门特区颁布了关乎全局性的《维护国家安全法》。这是中外立法史上的一个创举，具有重要的政治与法制意义。从文本规定上可以看出，澳门《维护国家安全法》是一部具有刑事性质的普通立法，与《澳门刑法典》及其他各单行刑事法律应当视为一个有机整体。澳门《维护国家安全法》无论是国内法，抑或国际法都有着其深厚的法理基础。研究澳门《维护国家安全法》的立法方式、法人犯罪及刑事责任、有效实施等重要问题，可以对我国国家安全法理论研究和实务操作提供有益指导和参考，为完善“一国两制”框架下的国家安全法制建设做出贡献。
关键词：澳门；《维护国家安全法》；国家安全
澳门是我国享有高度自治权的特别行政区，为维护国家安全，惩治危害国家安全行为，澳门特区于2009年3月颁布了《维护国家安全法》。这是由单一制国家的某一个地区进行一个关乎全局性的维护国家安全立法，在世界上是一个特例和创举。澳门《维护国家安全法》的颁布施行，不仅体现了澳门特别行政区享有高度的自治权，而且充分表明其负有维护国家安全的职责和义务，是维护一个国家、两种制度的必然要求，也是保障澳门社会繁荣稳定的基础。然而，这样一部事关全局的《维护国家安全法》颁布至今，并未引起我国学术界和实务界足够的重视，本文试图通过对该法文本内容的解析、法理根基的探究以及有关理论问题的考量，表明澳门《维护国家安全法》是“一国两制”下维护国家安全的必然要求，昭示澳门《维护国家安全法》的正当性、科学性和民主性，并期望为我国国家安全法的理论研究和法治实践提供有益的指导和借鉴。
一、澳门《维护国家安全法》文本规定及性质
为维护国家安全，澳门颁布了《维护国家安全法》。该法无章无节，全文共15条。其基本内容：第1~7条规定了叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密等危害国家安全的七种犯罪行为及处罚；第8~15条规定了法人的刑事责任、附加刑、适用范围、减轻情节、修改《刑事诉讼法典》、补充适用及生效等。在此仅就澳门《维护国家安全法》有关危害国家安全犯罪及刑事责任的主要条款作一阐释：
叛国是指中国公民作出“加入外国武装部队械抗国家；意图促进或引发针对国家的战争或武装行动，而串通外国的政府、组织、团体或其人员；在战时或在针对国家的武装行动中，意图帮助或协助执行敌方针对国家的军事行动，或损害国家的军事防卫，而直接或间接与外国协议，或作出具有相同目的的行为”.作出以上任一犯罪行为者，“处十年至二十五年徒刑”,属作出“预备行为者，处最高三年徒刑”（第1条第1~2款）。
分裂国家是指“以暴力或其它严重非法手段，试图将国家领土的一部分从国家主权分离出去或使之从属于外国主权者”.作出以上任一犯罪行为者“处十年至二十五年徒刑”;属作出“预备行为者，处最高三年徒刑”（第2条）。
颠覆中央人民政府是指“以暴力或其它严重非法手段，试图推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使职能者，处十年至二十五年徒刑”.作出“预备行为者，处最高三年徒刑”.（第3条）
煽动叛乱是指“公然和直接煽动他人实施本法第一条、第二条或第三条所规定的犯罪者”或者“公然和直接煽动中国人民解放军驻澳门部队的成员放弃职责或叛变者”.作出以上犯罪者，均可“处一年至八年徒刑”.（第4条）
该法第5条是关于窃取国家机密方面的规定，即“窃取、刺探或收买国家机密、危及或损害国家的独立、统一、完整或者内部或对外安全利益者，处二年至八年徒刑”;（第1款）“接受澳门特别行政区以外的政府、组织、团体或其人员的指示、指令、金钱或有价物进行窃取、刺探或收买国家机密的间谍活动，或明知该等实体或其人员从事上述活动但仍为其招募人员，提供协助或任何方式的便利者，处三年至十年徒刑”;（第2款）“利用职务、劳务身份，或者有权限当局对其所授予的任务的便利：（一）作出第1款所指行为者，处三年至十年徒刑；（二）作出第2款所指行为者，处五年至十五年徒刑”;（第3款）“因职务或劳务的身份，或者有权限当局对其所授予的任务而保有国家机密：（一）公开国家机密或使不获许可的人接触国家机密者，处二年至八年徒刑；（二）接受澳门特别行政区以外的政府、组织、团体或其人员的指示、指令、金钱或有价物而向其提供国家机密者，处五年至十五年徒刑；（三）因过失作出（一）项所指行为者，处最高三年徒刑”.（第4款）
外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为，是指“外国的政治性组织或团体的机关或其人员以该组织或团体的名义并为其利益在澳门特别行政区作出第一条、第二条、第三条、第四条或第五条所指的行为，除行为人应负相应的刑事责任外，对该组织或团体科处以下主刑和附加刑”.主刑为10,000元至2,000万澳门元不等的罚金。附加刑包括：禁止进行活动，为期二至十年；剥夺获公共部门或实体给予津贴或补贴的权利；封闭场所，为期两个月至一年；永久封闭场所；受法院强制命令约束；公开有罪裁判等。（第6条）
澳门的政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为，是指“澳门的政治性组织或团体的机关或其人员以该本地组织或团体的名义并为其利益与外国的政治性组织或团体建立联系，作出本法第一条、第二条、第三条、第四条或第五条所指的行为，除行为人应负相应的刑事责任外，对该本地组织或团体科处以下主刑和附加刑”.主刑为10,000元至2,000万澳门元不等的罚金；对于上述所指澳门政治性组织或团体，在出现该实体的创立人创立实体的主要意图是实施上述犯罪情况时，法院更可命令解散有关实体。附加刑同本法第6条规定相同。（第7条）
由上可见，澳门《维护国家安全法》是一部具有刑事性质的普通立法，或者更确切地说，就是一部单行的刑事法律。[1]对于单行刑事法律而言，作为澳门在刑法领域之一般法的《澳门刑法典》具有必要的补充作用；尤其是关于处罚的前提、犯罪形式、犯罪事实及法律后果等事宜，单行刑事法律仅仅在特定情况下才会对总则所设定的制度作个别调整。《澳门刑法典》与《维护国家安全法》等各单行刑事法律应被视为一个有机整体，而不是毫不相关的独立立法。只有这样解读，才能理解为什么澳门《维护国家安全法》并没有规定处罚的前提、犯罪的形式等事宜，相反，另外一些在《澳门刑法典》总则上已经有规定的事宜，例如预备行为、适用范围等之所以会在《维护国家安全法》中出现，是因为立法者在这些事宜上建立了一套与《澳门刑法典》的一般规则不相同的制度。
二、澳门《维护国家安全法》的法理基础
澳门《维护国家安全法》的产生经历了一个较长的过程，从法案的准备、提出到审议和最后通过，立法者始终以科学、严谨的态度和方法进行工作，充分体现澳门特区对国家安全的维护的高度重视。[2]
其实，我国立法一直重视对国家安全的维护。1950年7月25日的《中华人民共和国刑法大纲（草案）》，就将破坏民族团结作为妨害国家统治罪而加以规定；1954年宪法庄严明确地规定，中华人民共和国公民有维护国家统一和民族团结的义务；1957年《刑法草案》第21稿，该草案第100条规定“阴谋颠覆政府分裂国家而着手实行的，处死刑或者无期徒刑”;1979年，我国《刑法》也对颠覆政府和分裂国家的行为作了规定。
改革开放以来，国际国内的形势发生了很大的变化，我国进入了新的历史时期。1993年，我国《国家安全法》专门对危害国家安全的行为及其法律责任作了明确的规定；1997年《刑法》也明确规定了危害国家安全的犯罪及刑罚，这不仅体现我国立法技术的成熟，也表明在新时期维护国家安全的任务更为迫切、更加艰巨。
在“一国两制”的政治框架下，澳门回归。1999年《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（下称《基本法》）第23条明确规定：“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这是“一国两制”下的一项特殊规定，体现了国家对澳门特别行政区的信任与尊重。无论是澳门特别行政区政府还是澳门居民，维护国家安全不仅是义务，还是一项神圣职责；不仅是贯彻落实“一国两制”方针和《基本法》的需要，还是澳门社会和居民的根本利益所在。澳门回归以来的事实证明，内地的稳定与发展，与澳门社会的繁荣唇齿相依，密切相关。因此，维护国家安全是澳门社会保持可持续发展的最大保障。澳门回归祖国之后，原适用于澳门的葡萄牙有关维护国家安全的法律已失效，澳门现行的有关刑事法律中仅有保护本地区安全的规定，而没有对应于《基本法》第23条所禁止事项的法律条文或单行法律。因此，贯彻落实《基本法》第23条的规定，制定维护国家安全的法律不仅是落实“一国两制”方针和《基本法》的需要，也是完善澳门特别行政区自身法律制度，填补法律空白的要求。
法治原则的一个核心内容就是，法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚。澳门回归之初，虽然未曾发生过危害国家安全的行为。但从立法前瞻的角度出发，必须防患于未然，否则，一旦确实发生了该类行为，仅仅因为尚无法律规定就会导致无法给予处罚。从严格意义上，维护国家安全的立法并非属地方性事务，本不是地方权限所能涵盖，而应由中央统一行使。《基本法》第23条作出此项授权，既体现了中央对于澳门特别行政区的充分信任，客观上又顾及到，由于法律制度与概念的差别，全国性的相关法律规定直接适用于澳门可能引起不便，因此作出该项授权，以便澳门特区可以结合本地的实际情况进行立法。
在国际法层面，各国宪法、法律都有维护国家安全的条款，葡萄牙、加拿大、俄罗斯、英国等国都曾经制定专门的法律来禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央政府及窃取国家机密的行为，维护国家安全是每个主权国家的神圣权利和不可推卸的责任，是当代国际法普遍认可的基本原则。《联合国宪章》明确规定：联合国和它的成员国不得侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立，不得干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事件。联合国《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》指出：凡以局部或全部破坏国家统一及领土完整或政治独立为目的之企图，都是不符合联合国宪章精神的。联合国《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）将承担公约义务的主体设定为国家，规定“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”.实质上，《公约》确立了国家安全优先的最高原则。主要表现在，《公约》在处理国家安全与公约义务之间的关系问题上，将“国家的生命”置于首要的地位，规定当国家的生命受到威胁时，缔约国除了不能克减生命权等核心权利之外，可以克减其所承担的公约义务；《公约》虽强调公民基本权利不可侵犯，但当出于国家安全目的考虑时，公民权利和自由亦得受到限制，这表明《公约》在公民权利和自由与国家安全发生冲突的极端情况下选择了国家安全作为其优先考虑的价值。可见，澳门特区颁布《维护国家安全法》无论是国内法，抑或国际法都有着其深厚的法理基础。
三、关于澳门《维护国家安全法》的几点思考
（一）关于《维护国家安全法》法律性质的选择
（一）关于《维护国家安全法》法律性质的选择
用法律维护国家安全是世界各国的普遍规则，按照国内法部门划分理论，国内法在宪法之下有刑事法律、行政法律、民事法律等其他法律。究竟采取什么样的法律性质，即采用刑事法律、行政法律或者其他性质法来律维护国家安全，世界各国选择的方式各不相同。如上所述，澳门《维护国家安全法》是一部单行的刑事法律，也就是说，澳门国家安全立法选择的是刑事法律，而不是行政法律、民事法律或者任何其它性质的法律。按照传统的立法理论，选择什么性质的法律规范调整一定社会关系，一般遵循从下位法到上位法、从轻到重的规则，即从立法选择的先后次序来看，比起温和的民事法律或中性的行政法律，严厉的刑事法律其实并非首选。根据刑法保护的最后手段原则，在以其它法律能够提供有效保护的情况下，应尽可能以其它性质的法律加以规范，刑法是规范保护的最后一道防线，一般不会轻易采用，只有在涉及对于人类社会的存续及共同福祉构成或者可能构成严重威胁的情况下，才应以刑法加以干预。因此，从根本上说，立法者选择什么性质的法律去规范某类事宜，主要取决于所涉及的利益需要何等程度的保护。
国家担负着维持社会秩序、保护公民利益、促进社会全面发展的重大责任，国家安全关乎一国的生存和发展，国家被扰乱或破坏，直接的受害者是人民。因此，国家安全利益是维持社会正常运转及基本秩序所必不可缺的前提要素，这样一个重大的法益显然具有刑法保护的价值，同时也绝非其它法律力所能及。在这个意义上，澳门《维护国家安全法》选择刑法形式作为维护国家安全的手段既有其必要性，也有其必然性，完全符合前述立法原则。
（二）关于《维护国家安全法》规定的“法人”犯罪主体
由于危害国家安全行为在各国的国家安全法律中都直接规定为犯罪行为，必然涉及相关的刑事责任，自然人和法人都不例外。在澳门刑法中，关于“法人”主体的表述主要有四种：1.“由法人实施”;2.“法人或无法律人格社团”;3.“法人或公司或合营组织”;4.“法人，即使属不合规范设立者，以及无法律人格的社团”.[3]但澳门《维护国家安全法》中规定的“法人”主体不仅与澳门刑法的规定不尽相同，也与民商法中规定的法人有所区别，其范围不仅包括民商法中的法人组织，而且还包括其他的社团或组织。实际上，澳门《维护国家安全法》规定的法人犯罪的主体，不仅包括一般的法人主体即法人实体、不合规范设立的实体和无法律人格的实体；还包括特殊的法人主体，即指那些实施了《维护国家安全法》所规定的危害国家安全行为的政治组织或团体，包括外国的政治组织或团体以及澳门本地的政治组织或者团体。正因为如此，澳门《维护国家安全法》第8条在规定法人的刑事责任时，明确表明法人主体不仅包括一般的法人及不合规范设立或无法律人格的实体，而且还包括该法第6条和第7条规定的政治性组织或团体。但究竟什么是政治性组织或团体，澳门《维护国家安全法》并没有作出规定。
实践中，在澳门活动的外国组织或团体不可能冠以“政治”之名，外国的政治性组织或团体也无需在澳门注册登记，所以实际上很难证明其政治属性；理论上，“政治”一词具有多义性、不确定性，对某一组织或团体的界定是否具有政治性并非易事。法律是具有明确性、肯定性的规范。因此，从立法的科学性出发，澳门《维护国家安全法》应当对其规定的“外国政治性组织或者团体”作出明确的界定，否则，不仅会造成理论上的混乱，而且不可避免地给澳门《维护国家安全法》的实施带来困惑。
（三）关于澳门《维护国家安全法》的有效实施
澳门《维护国家安全法》的颁布是达成共识的开始，反映了民意的需求，实现或满足这种民意诉求，需要付诸行动，有效实施法律。“徒法不足以自行”,要保障澳门《维护国家安全法》的有效实施，这就要求大陆与澳门必须协同作战，采取协调一致的行动，使国家安全法律真正成为“一国两制”架构下打击危害国家安全行为，保障澳门的繁荣和稳定，维护国家安全的重要武器。但是，由于立法者认识上的差异，显现在大陆与澳门的国家安全立法上的不同，如大陆刑法对危害国家安全罪的规定与澳门《维护国家安全法》在罪名、罪状、刑罚种类、量刑幅度等方面存在一些差异；大陆与澳门的社会制度、生活方式、法制传统、文化观念等存在的差异，势必影响国家安全法律的有效实施和法治的真正实现。为此，建议：
一方面，逐步统一国家安全之立法。国家安全事关全局，理想的国家安全立法应当是全国只有一部维护国家安全的法律，由于澳门《维护国家安全法》颁布时，大陆1993年的国家安全法正在修订中，2015年新颁布的《国家安全法》不仅解决了在维护国家安全之法律方面的冲突，而且突破了传统的国家安全范畴，确立全方位的国家安全观。鉴于近几年来，澳门与内地人员交往日常化，与珠江三角地区一体化进程逐渐加快，故可考虑删除《澳门基本法》第23条规定，并根据维护国家安全的需要，将2015年大陆《国家安全法》列入《澳门基本法》附件三，在澳门付诸实施，以便与澳门《维护国家安全法》相互协调，共同发挥两地国家安全法在维护中国国家安全中的作用。
另一方面，健全澳门《维护国家安全法》的执法机制。澳门《维护国家安全法》颁布时荆棘满途，因此要保障其正确实施，除提高认识外，还要加强和健全澳门《维护国家安全法》的执法机制。澳门《维护国家安全法》以维护国家安全为宗旨，因而天然地带有浓厚的政治色彩；而澳门的执法人员，过去长期接触和处理的都是一般的刑事案件，接触到带有政治色彩的犯罪案件极少，加之生活环境的不同，对中国国情的认识不足，在处理带有政治色彩的且本身就有争议的危害国家安全案件时难以确保符合《维护国家安全法》的立法本意。鉴于当前实际情况，可在不影响澳门特别行政区政府运作基本架构的前提下，由中央政府在澳门设立专门执法机构作为过渡机构，依据澳门《维护国家安全法》，负责危害国家安全案件的侦查工作（侦查终结，进入澳门之公诉和裁判程序），在条件成熟之情形下，逐渐将此项职能移交至澳门特别行政区有关机关。[4]需要特别强调的是，国家安全关乎国家的生死存亡及全体人民的福祉。在维护国家安全各运作机制中，必须明确中央和地方的主次关系，保障中央政府对国家安全工作的绝对领导，从而保障澳门《维护国家安全法》的正确实施。
参考文献：
[1]李寒霖。维护危害国家安全法立法中的若干要点回顾[J].“一国两制”研究，2009（1）。
[2]庄金锋。从《维护国家安全法》的制定看澳门模式的基本特征[J].“一国两制”研究，2009（3）。
[3]赵国强。论《维护国家安全法》中法人的刑事责任[J].澳门理工学院学报，2009（1）。
[4]姬朝远。论“一国两制”下国家安全的维护[J].“一国两制”研究，2009（1）。