摘要：根据国家林业局办公室《关于做好2016年全国林地年度变更调查和林地保护利用规划修编试点工作的通知》精神，神木县确定为陕西省林地保护利用规划修编试点单位。按照“通知”要求，在最新林地变更调查的基础上，总结上轮林地保护利用规划实施情况和成效，分析新形势下林地和森林保护管理新要求，剖析林地保护管理中存在的问题，修编林地保护利用规划文本，为下一轮规划编制探索技术方法。
关键词：林地保护利用规划；实施评价与分析；神木县
1神木县概况
神木县位于陕西省榆林市东北部、黄河中游、长城沿线、毛乌素沙地东南缘，地处陕北黄土丘陵向草原荒漠的过渡地带。地理位置介于109°40′-110°54′E,38°13′-39°27′N,总面积752803.9hm2.地貌北部为风沙草滩区，分布有固定沙地、半固定沙地、流动沙丘和草滩，地势平缓，下湿滩地和海子较多；中南部为黄土丘陵沟壑区，梁峁起伏，沟壑纵横，地形支离破碎；黄河沿岸峡谷丘陵区，谷道狭窄，岩石裸露，多悬崖陡坡。气候属中温带半干旱大陆性季风气候，全县沟壑密度3.15kmkm-2,土壤侵蚀模数13500ta-1km-2,是黄河中游138个水土流失重点县之一。[1]
神木县生态区位重要，地貌特征具有代表性，是陕西省生态环境重点建设区域。根据2016年《陕西省神木县林地变更调查》[2]成果，神木县林地总面积403583.23hm2,森林覆盖率31.57%.林地面积中，有林地36661.17hm2,占林地面积9.1%;疏林地2325.15hm2,占0.6%;灌木林地201017.75hm2,占49.8%;未成林地34460.85hm2,占8.5%;苗圃地211.93hm2,占0.1%;无立木林地2780.4hm2,占0.7%;宜林地126120.78hm2,占31.3%;林业辅助生产用地5.2hm2,占0.001%.全县林地按森林类别划分：公益林面积363738.24hm2（重点公益林地面积193129.81hm2），占全县林地面积的90.1%,商品林面积39844.99hm2,占9.9%.
2规划目标指标完成情况
林地保护利用规划各阶段目标指标完成情况如下表：
由上表可看出：神木县林地保有量增加10574.83hm2,完成规划的100.3%;森林保有量减少130.78hm2,完成规划的92.2%;林地保护利用结构逐步优化，重点公益林地面积减少21550.19hm2,重点公益林地比率47.85%;重点商品林面积减少587.22hm2,重点商品林地比率1.88%;本次未统计林地生产力；建设项目使用林地7994.52hm2,超过规划控制指标，但严格实行了占补平衡。
森林保有量未完成规划指标的原因是建设项目使用林地和土地整理项目使用林地等超预期，致使特灌林地净减少4639.15hm2.征占用林地定额超额的原因是神木县能源化工基地建设加快，重点建设项目使用林地超预期。重点商品林比率未完成规划指标的原因是神木县林业以生态建设为主，樟子松生态用材林基地、长柄扁桃生物质能源林基地、红枣生态经济林基地建设面积均按公益林统计。
3规划实施成效
3.1林地地位明显提高
林地规划的颁布实施，对现有林地进行功能区划，解决了林地范围不清的问题，确保了林地用途管制落到实处，通过明确林地分区、分类、分级保护利用，优化结构，调整布局，将公益林地和商品林地的保护利用措施落实到现地，为林地保护执法、开发利用提供依据。
3.2林业建设发展迅速
规划实施前五年（2010-2015）是神木县林业发展史上投入建设资金最多、完成造林面积最大，林业建设成果最为辉煌的五年。完成林业投资15.6亿元，完成造林面积86333.33hm2.林地保有量增加10574.83hm2,重点林业产业新建和改造红枣示范园2806.67hm2,办理征占用林地1696宗，共计7309.53hm2,办理林木采伐许可证64份，共计5712.2m3.呈现出增绿速度有效加快、森林质量不断提高、生态治理成效明显、林业产业逐步壮大、林地资源保护全面加强的良好局面。
3.3生态环境整体好转
神木县各项林业重点工程的实施，有效控制了土地荒漠化、沙化的蔓延趋势，荒漠化、沙化土地监测结果显示，神木县荒漠化以4.04%的减幅、沙化土地以1.4%的减幅逐步减少[3].北部沙区沙地基本固定，中南部黄土区水土流失得到控制，沙尘暴得到明显抑制，全县生态环境整体好转。
神木县加大对县城两山、铁路、公路、二村、新村和工业园区等重点区域的绿化力度，县城区域以公园广场绿化、街道绿化、小区绿化、庭院绿化和大环境绿化为重点，不断改善人居环境。县境内基本形成了点、片、网、带相互交织的林业生态屏障，初步形成“城在林中，路在绿中，村在园中，人在景中”的绿色格局。
4规划实施中存在的问题
4.1资源开发与林地保护矛盾突出
神木县是国家重要的能源化工基地，资源开发与林地保护管理的矛盾主要表现在以下几方面：一是行政干预和少数违法用地现象仍然存在；二是全面、有效的征占用林地前期介入机制有待进一步加强和完善；三是随着经济发展的加快，基础设施等项目投入力度加大，一些线性工程项目为尽快开工建设，项目设计只针对正线，其附属工程设计滞后，初期设计占用林地范围、面积与后期实际需要用地出入较大，导致同一项目不能一次性办理使用林地手续。经过多年坚持不懈的努力，林地行政案件发生势头有所减缓，但林地管理形势依然十分严峻。
4.2林地保护利用规划落实存在一定的难度
县级各部门行业规划之间没有很好协调，林地保护利用规划往往与县政府其他部门行业规划冲突，且各部门均以自己利益为重，非林业部门为加快和推进县政府安排的各项工作，增强县域经济发展活力，往往在工作中不重视林地保护利用，对林地资源保护管理造成了一定的困难。规划实施5年，神木县仅土地整理项目就毁林开垦4645.12hm2,另外林权争议也影响规划实施，神木县部分集体与国有林地存在争议，争抢开发利用，林地资源得不到合理有效的保护与利用。
4.3生态环境脆弱，植被恢复难度大
神木县自然条件差，气候干旱，降雨量少，生态脆弱。生态问题依然是制约神木县可持续发展的突出问题之一。70年代前后，在贫瘠、水分条件差的沙地上营造的杨树乔木林，保存率低，而且乔木林灌木化，成为“小老树”及多代萌生林，林分质量差，林地生产力水平低。据统计全县还有126120.78hm2宜林地需要进行更新治理。未绿化的荒沙荒地大多分布在交通不便的偏远地区，气候干燥，土壤瘠薄，造林难度大，成本高，植被恢复难度大，生态建设和沙化治理依然任重道远。
4.4林业建设资金投入不足
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设、林产品供给和生态文明建设的重要任务，主要依靠国家投入，但长期以来，林业建设投资一直是采取补助的形式，单位面积投资偏低的现状没有得到根本性改变，不能满足市场经济条件下造林成本的需求，造成建设质量难以保证，局部造林质量不高。神木县林地面积占区域面积的53.6%,但总体上林地生产力低，林业产业发展相对滞后，未能形成竞争力强的产业集群，对农民增收的带动作用没有显现，对经济社会发展贡献率较低。
4.5规划技术标准有待进一步完善
林地规划及变更技术标准、软件需要进一步完善。例如，林地变更中的树种代码设置与前期林地保护利用规划不一致，在成果利用时造成一定的困难；林地变更为弄清林地变化的原因，对地类相同的相邻图斑不能合并，细碎图斑较多，造成图面凌乱，应用不方便；林地质量等级评定中交通区位权重偏低，与实际情况不符；规划应用软件延续性差，应用不便，兼容性差。
5规划修编建议
5.1提高认识，建立责任机制
十三五生态环保规划发布，环境首次列为约束性指标，成为政府考核的指标之一，提升了“林地保护利用规划”的重视度。县政府不仅要将重点放在地区经济发展上，更要将林地资源保护提上工作日程，正确处理森林资源保护与经济发展、短期利益与长远利益的关系，加强对林地的保护与管理。要把规划确定的林地保有量、森林保有量作为各级政府目标责任制考核的重要内容，保证林地保护利用规划的落实与执行。
5.2加强林地管理队伍建设
林地保护利用所有工作要由“人”来完成，林业主管部门要将林地管理队伍建设作为工作重点，强化爱岗敬业的职业精神，组织培训，提高林地管理队伍人员的业务能力与综合素质，增强服务意识与管理意识，协调林业与土地、建设、农业等部门的关系，并建立完善的管理制度体系，实现林地保护与管理的规范化与制度化。
林地保护与管理工作十分繁杂，要提高林地监管的有效性，县级林业主管部门就要将林地保护与监督职能落实到林业站、林政、森林公安、林场，要从管理上、技术上对基层单位加强指导与监督，全面明确其工作责任，建立征占用地林地台账，对非法占用林地案件坚决查处，绝不姑息，提高林地使用的实际控制能力。
5.3加强生态公益林建设
生态公益林是改善生态环境、降低自然灾害损失、促进经济增长、实现社会可持续发展的重要保障。神木县是荒漠化和水土流失的严重地区，生态环境脆弱，应优先公益林建设，加强公益林保护。林业工程实施中林种、树种选择优先考虑生态保护，适地适树，乔、灌、草综合发展，加大低效林改造、中幼林抚育投入，保持已有公益林生态功能不降低。生态公益林的管理与保护遵循“一主体、两监督”的原则来进行科学分工，即：森林资源管理部门是生态公益林保护管理的实施主体；林政、森林公安对生态公益林的资源保护进行监督，严厉打击各类违法使用林地行为，最大程度上降低各类违法行为对生态公益林的破坏。
5.4建立生态补偿机制
神木县资源开发与林地保护矛盾突出，探索建立生态补偿机制具有重要的示范和推广作用。神木县应在现有林地使用补偿标准上建立长久持续的生态补偿机制：以植被恢复为主，综合土壤、大气、水质等指标，向县域内工矿企业征收合理的生态建设资金，用来进行造林绿化等生态建设。
5.5加大技术创新建立交流平台
加强林地资源管理平台建设，加大科技支持力度，积极引进专业人才，提升林地规划技术装备水平及利用效率，保证技术团队的延续性，大力推进林地资源管理系统的科技创新，及时更新系统软件；建立林地规划技术人员交流平台，加大对基层技术人员的技术指导力度，保证新技术交流渠道的通畅。
建立定期的规划实施评价与修改制度，在规划实施和执行过程中，严禁擅自修改林地保护利用规划，确需对规划进行修改完善的，应根据林业发展情况和经济社会的发展的实际需要，定期在实施评价、论证的基础上进行必要的调整、修编，提高规划的科学性和可操作性，并按规定程序报批。