摘要：分析了1981年以来商品林造林面积变化情况，指出倾向性政策对商品林营造存在差别化影响。通过剖析商品林概念和经营特点，梳理出商品林投融资受制约的四个关键因素：林业产权、经济扶持、林业科技、森林保险。通过对不同政策的缺陷分析，提出有针对性的建议，以期激发商品林的投资积极性。
关键词：商品林；投融资；政策分析；建议
1研究背景
《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）规定：“在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。”依据《中华人民共和国森林法》，用材林、经济林、薪炭林主要用于商业目的，称为商品林。由于商品林本身的准公共产品属性[1],决定了它不能完全按照市场配置达到供求均衡，需要政府进行适当的宏观干预。
大力发展商品林，决不是排斥生态林业建设；相反只有加快产业发展，以满足市场对多种林产品的需求，才能从根本上缓解生态建设的巨大压力[2].商品林建设具有正外部性，而且市场表现活跃[3].但商品林生产周期长，预期收益存在不确定性；人为的和自然的灾害等都能导致森林在生长期内产生不可预知的后果，导致商品林的社会投资积极性不高。2014年我国木材产品市场总消费为53945.91万m³,比2013年增长3.25%.其中国内生产商品材产量为8233.30万m³,农民自用材和烧柴折合木材供给量为4194.48万m³,木质纤维板和刨花板木材供给14388.74万m³,由上年库存、超限额采伐等形式形成的木材供给为1269.79万m³,木质林产品进口折合木材25859.61万m³[4].2014年度我国对外木材的依存度达到48%（当年进口木材总量/当年木材总消费）。全面停止天然林商业性采伐后，我国木材市场缺口预计达3亿m³,需求缺口进一步扩大，目前只能是少部分依靠替代品来弥补，大部分缺口靠适度扩大人工林采伐和木材进口来解决[4].
为摆脱木材需求对国际市场的依赖，防范市场风险，国家除了加强国家木材战略储备林建设外，需鼓励其它形式的商品林发展，形成以培育、采伐商品林来满足需求的模式。梳理商品林投融资政策的现状[1-3,5-6],总结出四方面关键问题：产权制度不健全；经济扶持政策存在缺陷；森林保险承保面窄、覆盖率低；林业科研与生产实践衔接不畅。本文以四个问题为主线，进行系统分析，提出有针对性的建议。
2制约商品林投资的问题
2.1政策实施效果存在差异性依据建国以来的造林统计资料，采用1981年以来的商品林（用材林、经济林、薪炭林）营造面积数据制作不同年度统计曲线（图1）。
从图1可知：1982-1985年、2002-2004年这两个阶段的造林面积大大高于历年平均值，这两个造林高峰恰好对应政府出台林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）（1980年）及天保工程与退耕还林政策（2000年）。由于政策的出台，激发了人们造林的热情，造林总面积大幅度增加。但对商品林来说，两个政策的效果分化明显：1982-1985年林业“三定”政策涉及面广，涵盖薪炭林、用材林和经济林等多个领域，对商品林发展的影响非常大；而2002-2004年天保工程与退耕还林政策主要针对公益林，对商品林面积的影响微乎其微。可见，推动商品林发展的政策须有针对性，与时俱进。
2.2产权保障制度不健全
《森林法》中规定，国家按照5年为一个计划期调整采伐限额量，而非按照供求关系和森林自身生长状况去调整采伐数量，这就限制了合法的收益权和处置权。在林木生产过程中，缺乏市场经济的灵活性，极易导致商品林生产与销售脱节。采伐制度造成的经营者产权残缺，影响投资积极性，限制了商品林的发展。制度目的是保持森林采育动态平衡，改善我国生态状况以及充分发挥森林的三大效益。但这项制度对商品林的培育和经营却有很大负面影响，同时超限额采伐、乱砍滥伐、偷砍盗伐现象也依然存在。
林地产权方面存在的问题：一是林地使用权不稳定。主要表现在承包期过短，林地价格扭曲等。国家林业局颁发了《森林资源资产评估技术规范》[9],但缺乏专业评估机构和人才，导致林地估价扭曲，流转定价较粗放。二是林地流转不规范。产权交易平台有限，中介机构参与不多，无法形成规模化效应。此外，虽然开展了集体林权制度改革，但由于人口多，人均林地少，且分山到户后，林地呈现破碎化格局，不利于商品林规模化经营。
2.3商品林投资扶持政策存在缺陷
商品林政策包括财政补贴、信贷支持、税费优惠等经济扶持。虽然资金投入渠道可以有国家财政、银行贷款、经营主体自筹投入，以及吸收其他企业、单位和个人投入，引进外资投入等，但事实上国家财政主要投入到生态公益林建设上；其他渠道投入取决于项目所能获得的预期收益及其风险，在不改变现状的情况下，收益低、风险大的商品林难以吸引投资。另外，商品林具有初期一次性投入和多年后一次性收益的特点，贷款、还贷安排不适当，容易引起贷款单位的债务危机。
截至2013年末，第八次森林资源清查结果显示，全国商品林面积0.9亿hm²（约占总面积的43.3%），蓄积46.61亿m³（占总蓄积30.8%）[8].在森林为国家提供的生态服务总价值中，商品林在整个经营周期中所产生的生态价值不容忽视。但现存的生态补偿政策仅对区划为公益林的给予补偿，并未惠及商品林。
2.4林业科研与生产实践衔接不畅
商品林建设需要多种因素的集成和共同作用，资金、人才、政策等不可短缺，但科技人才是其中最活跃的因素。商品林建设的关键，在于集约化经营水平，以及科技成果的应用程度。商品林作为林业市场开放的领域，理应是先进科技应用的先导。但实践中，由于商品林规模小，投资有限，难以应用最新科技成果；此外，科研成果评定存在偏理论轻实践的倾向，导致科研人员重视理论研究，而经营中的技术难题皆由基层技术人员处理，造成林业科研成果难以落地生根。
2.5森林保险业承保面窄覆盖率低
目前，林业保险业正处于一种矛盾状态，即：业务市场巨大与承保率低下的矛盾，发展林业保险意义重大与政策法规和相关配套措施滞后的矛盾。一方面，森林保险承保面窄、规模小，远不能满足林业的风险保障需求；另一方面，大部分商品林经营规模小，导致森林保险业务经营效益差，亏损严重。森林保险制度的不完善，无法为商品林经营者托底，不仅压制现有商品林生产规模的扩大，也抑制了新资本的投入积极性。
3加快商品林投资的政策建议
3.1改革产权保障制度推动产业规模化发展
渐进式推进采伐制度改革，防止政策大起大落。第一步，可采取试点，放宽条件成熟地区的非公有制商品林采伐政策。改革内容主要涉及取消主伐年龄、采伐面积的限制，主管部门以备案制监控总采伐量。如遇异常情况，可通过各种方式增加可销售木材量，或者出台宏观政策干预市场。初始阶段可能遇到采伐超量的问题，但市场最终会趋于平稳，这是市场供需基本规律。政策实施时间点可选在商品林供应充分的时段，避免初始阶段的超采风险。另外，试点可选全国范围内有代表性的多个地区。第二步，改革措施推广到试点区的所有商品林。针对集体和国有的商品林，分别制定细则，理顺所有权和承包经营权之间的关系，确保规模效应的涌现。针对商品林生产的长周期性，林地、林木承包收益权可按阶段取得，不同承包人分阶段接力完成商品林生产过程。第三步，根据试点地区实施效果，总结经验，逐步完成部分区域或者全国推广。
3.2加大商品林经济扶持力度提高行业竞争力
3.2.1加大财政补贴力度保障经营者的收益权
依据商品林的生态及社会贡献程度，参考公益林的标准给予适当补偿，可提高商品林投资积极性，保障收益权。人工商品林在经营周期内必然产生生态、社会效益，且商品林有投资周期长、回报率低及风险大等特点，国家以生态价值为根据的补偿，有利于保障商品林高于一般社会投资收益。
木材及林产品的政策性价格补偿也是可选手段。商品林补贴可采取终端式为主，分阶段投入为辅的模式。严防造林主体利用平均分配补贴的投入模式，套取营造前期的补贴行为。采用终端呈现林业成品，再进行补贴的举措，可保证生态、经济效益的获得感和现实性。
所有财政补贴应全部落实到造林主体。此外，国家需要顶层规划，构建系统性的补贴政策，整合良种补贴、中幼林抚育补贴、林业专业机械购置补贴等政策。稳定这些投资的数量，引导商品林生产与市场需求相结合，提高资产增值能力。
3.2.2拓宽商品林的金融支持渠道创造良好的投资环境
金融合力促发展。对营造商品林要加大信贷扶持力度，配套基础建设资金和补贴支持。林业基础设施是商品林生产必须的物质载体，但基础设施投资大、效益低，融资困难。在商品林发展过程中，政策性贷款可采用分阶段划拨，实物支持模式，保证贷款用于商品林建设；制定贷款风险化解制度，通过相关机构的配合从管理上抓落实，从业务上构建良性贷款激励机制。针对个人或私营业主营造的商品林，要扩大小额信贷范围和数额，严格执行《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）。外资要按照入世承诺，细化条款，引导其参与商品林基地建设。此外，商品林的金融投资应随国民收入的增加而增加。
3.2.3整合优化商品林税费制度激发投资积极性
在已有税费减免的基础上，争取优惠政策，保证税费水平体现商品林的基础产业及兼有公共品（环境服务和社会发展）生产的特征。根据国家财综[2009]32号《育林基金征收使用管理办法》规定，具备条件的地区可以将育林基金征收标准确定为零。若国家、地方政府逐步减少，甚至取消育林基金，可避免商品林一边征收一边补贴的局面，保障商品林在国民经济发展中享受公平待遇。
3.3下移科技支撑体系实现科研与生产的良性互动
商品林的科技推广应围绕质量和效益这个中心，大力推广从良种、林木保护管理到加工利用的最新技术，提高林产品的科技含量。推广制度主要涉及政府、社会、科研人员和经营主体四类，需要面向四个群体的制度形成合力，协同破解科研和生产两张皮的问题。政府可提供科研和生产相融合的平台，畅通科研工作者与基层技术员交流机制，为林业科研、科普和生产相融合提供更多机会。推动建立以科技为导向的市场机制，引导经营者提高科学素养，主动用科技成果武装林产品。改变过去单一依靠科普工作者的局面，推动一线科研人员面向林业生产服务，重视解决实际问题；鼓励科技人员到一线参与商品林建设，建立各类林业科技示范基地。提高科技成果转化率，促进商品林经营从资源利用型向人工定向培育型转变。
3.4加大商品林风险资金投入完善森林保险制度
商品林在可获得一定预期收益的情况下，需要把风险降低到一定水平，才能吸引社会投资。降低经营风险，除了技术措施外，完善森林保险制度是一项托底举措。鉴于森林保险承保面窄、覆盖率低的现状，推动政策性保险实现全覆盖，并与商业保险协调组建差别化体系，增强经营者抵御风险的能力。
政策性森林保险要保障基本的林业投入成本，商业保险依据投保费率分层级差异化保障收益权。可在商品林发达地区试点实施政策性森林保险制度，研究投保费率与经营主体之间的规律；探索通过融入良种补贴等方式的低保费率，推进政策性保险全覆盖。此外，需要完善森林保险制度的必要配套措施，鼓励成立专业机构对林地、林木资产进行评估，依据结果按层级投保和赔付；森林保险评估还需了解林地、林木产权归属信息，需要政府配套开放相关基础数据。
参考文献：
[1]徐正春，胡品平，刘成香。关于商品林培育的若干林业政策之思考[J].华南农业大学学报，2007,28（S1）：44-48.
[2]田明华，张卫民，陈建成。推动我国商品林业发展的几点建议[J].北京林业大学学报：社会科学版，2003（1）：22-28.
[3]吴加发。我国非公有制商品林业制度创新研究[D].贵阳：贵州大学，2008.
[4]国家林业局。2015中国林业发展报告[R].北京：中国林业出版社，2015.
[5]王红英，曹建华。林业制度性因素对商品林发展的影响[J].中国农学通报，2007（3）：151-155.
[6]方建设，郑艳宏，钱海燕，等。浅析困扰商品林发展的因素[J].华东森林经理，2007,21（3）：28-30.
[7]国家林业局。中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2003.
[8]国家林业局。第八次全国森林资源清查结果[J].林业资源管理，2014（1）：1-2.
[9]LY/T2407-2015,森林资源资产评估技术规范[S].2015.