【摘 要】 本文在论述民族自治地方政府自由裁量权的合理行使对民族自治地方社会发展重要性的基础上，提出了在坚持比例原则下民族自治地方政府自由裁量权的行使问题，并对坚持比例原则规范民族自治地方政府自由裁量权在立法、执法、司法方面的应用的路径进行了探索。
【关键词】 比例原则；自由裁量权；民族自治地方；社会治理
民族区域自治制度是我们党将马克思主义民族理论同我国实际相结合，解决民族问题的基本政策和基本政治制度。民族自治地方政府的行政权有着比非自治地方政府更为丰富的内容，其在行使行政权管理民族地区内部事务的过程中，自由裁量权的空间也更加广泛。自由裁量权作为行政权的核心，其自身有着极易被滥用的特性。而比例原则作为行政法上的“帝王条款”,蕴含着公正平衡的基本理念，它通过调整手段和目的、公益和私益之间的关系，能够妥善处理公权和私权之间的对抗关系，有助于行政机关依法行政，确保其自由裁量权的合理行使。因此，将比例原则运用于民族自治地方政府的行政管理活动过程中，将有助于民族自治地方政府科学配置行政职能，建立良好的行政运行机制，保障民族自治地区公民的合法权益，维护民族自治地区的社会稳定，实现民族自治地区社会治理的法治化。
一、民族自治地方政府自由裁量权的合理行使的重要性
我国最早的自由裁量权概念体现于1983年王珉灿主编的《行政法概要》，该书提出：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”[1]而本文对民族自治地方政府自由裁量权的定义为：民族自治地方政府为了实现“促进民族自治地方社会主义事业发展”的目标，根据立法目的、授权初衷的要求，依据合理的判断，通过自由选择做出作为或不作为并决定如何作为的权力。其合理行使，将有助于：
1、实现个案正义，维护民族自治地方公民合法权益
公正是法律存在的前提，但是绝对意义上的普遍公正是没有任何一部法律可以实现的。民族自治地方工作情况复杂、工作对象多为少数民族公民，有很多具体的情况，是法律没有规定的或只是抽象的规定，这些情况都给了民族自治地方政府更大的运用自由裁量权的空间。所以民族自治地方政府需要跳出法律的框架，充分考虑相关因素，以维护民族自治地方公民合法利益为出发点，根据现实的具体情况做出最大程度维护民族自治地方公民利益的决策，实现个案的正义，维护民族自治地方公民合法权益。
2、促进民族自治地方政府行政管理的高效
高效的行政管理要求民族自治地方公务人员在办事时不仅要讲究程序更要讲究效率。我国民族自治地方各方面发展都很不平衡，并且民族自治地方政府除了要处理一般政府的普遍事务外，还要处理民族自治地方的特殊事务，所以必须提高行政管理效率，为此民族自治地方政府必须具备在法定的幅度及范围内根据具体情况的不同因地制宜、灵活高效的处理行政事务的权力。若法律将自由裁量权规定得太过具体，民族自治地方政府将完全没有自由裁量的余地，必然会束缚手脚，大大降低政府的行政效率。
3、加强民族自治地方和谐社会的构建
民族自治地方政府有着与民族自治地方公民面对面的天然优势，国家和政府在民族自治地方公民心中形象的好坏基本来自于民族自治地方政府的社会治理行为。民族自治地方政府运用好行政自由裁量权，维护好民族自治地方公民的合法利益，有利于在民族自治地方公民面前树立良好的政府形象，有利于融合政府与广大公民之间的关系，进而促进民族自治地方和谐社会的构建。
所以不难看出，民族自治地方政府自由裁量权的合理行使，对我国民族自治地方社会发展至关重要。要避免民族自治地方政府自由裁量权的运行出现问题，则必须对其进行引导，将其纳入比例原则的视野之下。
二、比例原则视野下的民族自治地方政府自由裁量权
比例原则最早由奥托迈耶在其着作《德国行政法》一书中提出并作了定义：“行政权对人民的侵害必须符合目的性，采取最小侵害以及追求公益应有凌越私益的优越性”.其主要包括三个下位阶的子原则，即适当性原则、必要性原则和相称性原则。通过三个子原则，我们可以调整行政行为和行政目的的关系，平衡公益和私益，筑起一座保护公民权利的钢铁长城。若将民族自治地方政府的自由裁量权放于三个子原则的视野之下，则更有利于民族自治地方政府在社会治理的过程中合理行使自由裁量权，保障民族地区公民的合法权益，促进民族自治地方政府和民族地区公民关系的和谐发展，维护民族地区社会的稳定。这也符合我国社会主义法治理念的本质要求。
1、用适当性原则实现民族自治地区社会治理的有效性
适当性原则着重解决手段和目的的关系。一方面强调行政行为服务于行政目的的有效性。对于民族自治地方政府在社会治理时的自由裁量，必须是有助于治理目的的达成或者部分达成；另一方面强调行政行为和行政目的的统一性。民族自治地方的社会治理较非民族自治地区更为复杂，而社会治理本身就是一个极为庞大的工程，所以民族自治地方政府必须是在弄清治理对象具体情况的基础上，认真斟酌其所要采取的自由裁量行为是否会产生严重且破坏极大的治理后果，不能越管越乱。
民族自治地方政府在行使自由裁量权时践行适当性原则，首先将有助于有效价值的实现，因为评价民族自治地方政府的自由裁量权是否实现了行政目标，依赖于以适当性原则衡量其有效性。其次将有助于避免用破坏性极大的自由裁量行为仅实现较小的行政目标，避免浪费社会资源，从而实现民族自治地区越管越稳的社会治理目标。
2、用必要性原则保障民族地方公民的合法权利以及控制民族自治地区社会治理成本
必要性原则着重解决手段和手段的关系。一方面要求民族自治地方政府在多种自由裁量行为中选择一个既能实现行政目标又能对行政相对方产生损害最小的行为进行社会治理。另一方面当对行政目标侵害程度既定的情况下，如果有多种可供选择的自由裁量行为时，民族自治地方政府则应选择投入最少、治理成本最低的自由裁量行为进行社会治理。
民族自治地方政府在行使自由裁量权时践行必要性原则，首先将有助于保证行政相对人的合法权利，因为在“最小侵害”思想的约束下，民族自治地方政府可自觉控制其自由裁量行为的“度”,进而保障了民族地区公民的合法权利。其次将有助于民族自治地方政府以最小的行政投入换取最大的行政效益，因为在社会治理时，民族自治地方政府会自觉衡量各方因素，趋利避害，以治理成本最低的自由裁量行为来实现侵害程度最小的行政目标。
3、用相称性原则维护民族自治地方的社会稳定
相称性原则着重解决目的和目的的关系。一方面民族自治地方政府的自由裁量行为所追求的行政目标与其被损害的相对人权益必须成比例，不能因为追求公益而肆意的侵害私益。另一方面民族自治地方政府在行使自由裁量权时应平衡各方利益，调节和平衡长远利益和眼前利益、个人利益和国家利益、不同阶层的利益以及不同地区的利益等。
民族自治地方政府在行使自由裁量权时践行相称性原则，首先将有助于公益和私益的平衡，从而消除民族自治地区公民的对立和不满情绪，最终维护民族自治地方社会秩序的稳定。其次将有助于民族自治地方不同利益之间冲突的调节和平衡，使既存的紧张关系得以舒缓，从而使民族自治地方社会得以井然有序的发展，构建和谐的社会环境。
三、比例原则规范民族自治地方政府自由裁量权的路径初探
比例原则对民族自治地方政府自由裁量权的引导发挥着重大作用，但我国目前的行政法并未将其作为一项基本原则所规定的，只是被作为一种理论被加以研究。而将比例原则的精神和内涵贯穿到民族自治地方政府治理活动中去，才能真正发挥比例原则的效用，促进民族自治地方政府自由裁量权的合理发展。所以，在我国民族自治地方的行政立法、执法、司法上真正落实比例原则势在必行。
1、比例原则在民族自治地方行政立法上的应用
首先，通过比例原则来考察民族自治地方法律规定的合理性和效率性。依据比例原则的子原则--适当性原则，国家立法机关在进行民族自治地方行政立法时，应该考虑该行政立法能否达到其所追求的目的，如果无法达到则不必立法。而当该项行政立法可以达到所追求目的时，它又是否能以最小侵害的手段施加于民族自治地方行政相对人，则可以根据比例原则的另一个子原则--必要性原则，对于行政手段重新选择，以实现对民族自治地方行政相对人的侵害达到最小。
其次，应当将比例原则作为与行政合法性原则、行政合理性原则并列的独立性原则进行规定。如何立法是行政自由裁量权大小强弱的根本所在，立法机关为了保持行政自由裁量权的“自由”所在，是不可能通过制定法律法规对其具体行使手段做出规定的。但如能将比例原则作为行政法的基本原则加以确定，则可为我国民族自治地方政府合理行使自由裁量权提供一个制度保障，以有效引导行政自由裁量权。
2、比例原则在民族自治地方行政执法上的应用
正是由于自由裁量权有着极易被滥用的特性，为预防行政执法主体的不法行为，保护公民合法权益不受到外界非法侵犯，我们应将比例原则运用于行政执法领域，要求行政机关在选择执法手段和幅度时必须把握合理的分寸。
例如，在行政处罚中，行政执法机关处于主导的地位，可以利用其自由裁量的权力对行政相对人实施惩罚，并且可以在法律规定的范围内自由选择适用的手段。因此，民族自治地方执法机关在进行行政处罚过程中，应遵循比例原则，在众多处罚手段中选择最合适的惩罚方式；在行政强制中，行政执法机关为制止违法行为等情形，可对人生自由实施暂时性限制或者对财务实施暂时性控制。因此在限制及控制的手段有多种的情况下，民族自治地方行政执法机关必须选择对行政相对方侵害最小的手段，即遵循必要性原则。
3、比例原则在民族自治地方行政司法上的应用
在我国行政裁量司法审查领域内引入比例原则已经得到很多学者的肯定，“如果司法审查中不应用比例原则，滥用职权现象就难以得到纠正，这必然会反过来刺激滥用职权现象的进一步泛滥，因此，为了遏制行政自由裁量权的滥用，必须允许法院在司法审查当中应用比例原则。”[2]“似乎很有必要引进比例原则，与《行政诉讼法》第54条规定的审查标准一道重新整合，形成一套新的审查标准体系，构成一个综合的、多角度的审查纬度。”[3]
首先，将比例原则运用到民族自治地方行政复议和行政裁决过程中。在民族自治地方行政复议和行政裁决活动中，行政机关工作人员成为裁判者，但由于工作人员始终不是专业的法官，如果其能正确适用比例原则，则可以适当弥补在专业方面的不足，使其在做出复议决定或行政裁决时有一个较为容易把握的判断标准，并据此做出公正的决定或裁决。
其次，将比例原则运用到民族自治地方法院行政审判过程中，有助于人民法院公正司法，可以弥补成文法律法规的不足，使法官在对具体行政行为做出判断的时候，有一个较为客观的标准。同时法官在行政审判过程中也有一定的自由裁量权，比例原则可以对其进行约束，从而实现公正裁判，保护民族自治地方公民的合法权利。
【参考文献】
[1] 王珉灿主编.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983.6.1.113
[2] 周红耕、王振宇.比例原则在司法审查中的应用[J].人民法院报.2001.4.3.
[3] 姜明安、余凌云主编.行政法[M].北京：科学出版社，2010.450.