关键词： 交通运输; 综合执法; 执法改革; 职能整合; 运行机制; 潍坊市;
长期以来，交通行政执法体制存在着“条块分割"问题，公路路政、道路运政、港航管理、交通稽查、基本建设工程质量监督等各自为政，部门间缺乏协调，多头执法、重复执法、执法队伍膨胀等问题凸显，不仅执法效率低，而且也加大了交通管理和运行的成本，同时降低了交通管理效率和通行效能，也使公民的合法权益受到影响。交通执法体制改革和交通综合执法的推进是提高交通治理水平的关键和实现治理能力现代化的必然要求。2018年11月，国务院发布《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》，全面部署交通运输领域综合执法改革。之后党的十九届四中全会也指出，应当“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。
一、潍坊市交通运输综合执法改革思路
2019年3月，伴随着潍坊市《关于调整市交通局所属事业单位机构编制事项的批复》（潍编办[2019]48号）中关于印发《潍坊市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，潍坊市开始启动交通运输综合执法改革。机构改革主要从以下几个层面展开。
1. 实施市级交通运输行政执法体制，集中有关法律法规赋予交通运输部门及其所属事业单位的行政执法权
(1）将潍坊市港航局承担的港口和水运的行业管理、总体规划等行政职能及人员整建制并入市交通局。
(2）将潍坊市地方铁路管理局、潍坊民用航空管理局、市综合运输调度处、市交通运输局工程质量监督站、市道路运输管理处、市交通局机动车驾驶员培训管理处承担的市地方铁路规划、民航行业管理等行政职能划归市交通局。
(3）将潍坊市公路管理局、潍坊市县乡公路管理处、市公路局市区分局承担的境内国省道路政管理、国省道开放式收费站通行费征收管理、农村公路路政管理等行政职能划归市交通局。
2. 组建公益一类事业单位，为行政机关进行行政管理和运输经营业户提供服务保障和技术支撑
(1）整合6家单位的事业职能和潍坊市重大项目办公室承担的铁路建设相关职能，组建潍坊市公共交通事业发展中心，由市交通局代管。
(2）整合3家单位的事业职能和潍坊市公路管理局高速公路电子收费客服中心的全部职能，组建潍坊市公路事业发展中心，由市交通局代管。
(3）组建市县交通运输综合执法机构。实行交通运输综合执法后，交通运输领域的其他机构不再承担行政处罚、行政强制等相关职责。
(4）整合潍坊市交通运输监察支队、青莱高速、荣乌高速、青临高速、潍日高速公路潍坊路政管理大队的全部职能，组建潍坊市交通运输综合执法支队。
二、潍坊市交通运输综合执法改革成效
1. 队伍合并，职能整合
改革后，潍坊市级和县级交通运输执法队伍由改革前的50支队伍整合为目前的13支。办案人员精简，办公用房和相关装备、车辆经费开支也得到节省，进而明确了市县两级“一个执法主体、一个队伍办案”的工作新格局。
2. 强化力度，提高效率
交通运输全面部署交通领域综合执法改革，有助于消除交通领域执法力分散引起的零散管理、交叉、重复执法问题。通过改革整合执法资源，加强执行力，集中和执行决策专业化，与公安等其他部门一对一联系，使协调更顺畅，有利于提高执法效能。
三、潍坊市交通运输综合执法改革困境
1. 执法理念不清
交通综合行政执法改革不是原有公路路政、公路运政、港航管理、交通监察等方面工作的简单叠加，部分交通运输管理部门将交通执法等同于行政处罚，而综合执法人员在执法过程中也存在重路面执法的现象。加之各部门执法理念各有所侧重，以公路货运治超为例，运政实施源头管理，高速路政负责对高速公路的执法，交通运输监察机构、公路路政负责对国省道、县乡道路进行执法。
2. 法律法规迟延
机构改革必须要有法律法规的支持。目前有关法律法规没有适时修订和完善，致使基层交通综合执法的法治建设滞后于改革步伐。
(1）相关执法规范缺位。目前，现有的法规规章中，涉及交通运输综合执法的法律包括《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国港口法》以及《中华人民共和国道路运输条例》等30多部法律法规。经过改革后，法律法规应根据行政执法主体和职能的变化进行相应调整。如《山东省公路路政条例》将公路路政管理部门修改为交通运输主管部门，“路政执法人员”修改为“交通运输行政执法人员”。《山东省道路运输条例》第30条“取得道路普通货运、道路货物专用运输经营许可，应当向县级以上道路运输管理机构提出申请”，其中，应将“道路运输管理机构”修改为“交通运输主管部门”。可见，现有的法律对于道路运输行业的退出机制并未明确。
(2）执法依据冲突。《中华人民共和国道路运输条例》（国务院令406号）第九条“从事客运经营的驾驶人员，应当符合下列条件：经社区的市级道路运输管理机构对有关客运法律法规机动车维修和旅客急救基本知识考试合格”。这里仅对驾驶人员要求考试合格，并没有规制上岗证或者从业资格证的取得。但是，交通运输部的《道路运输从业人员管理规定》则要求驾驶人员须取得从业资格证件，方可驾驶营运车辆，这明显与行政法规不符。即使就认定下位法做出的具体规定，但该规定也是减损或者增加公民义务性的规定，也应当有法律法规来设定。
《危险化学品安全管理条例》第四十九条“未经公安机关批准，运输危险化学品的车辆不得进入危险化学品运输车辆限制通行的区域。危险化学品运输车辆限制通行的区域由县级人民政府公安机关划定，并设置明显的标志。行政法规仅规制到“限制通行的区域由县级人民政府公安机关划定”，而实际运用中高速公路划定限制通行的区域往往是由省级人民政府的公安机关划定，相关操作缺乏法律依据，而这种类似的省一级政府的越俎代庖式作为，严重影响了基层执法队伍依法行政的决心。
3. 人员配备和执法保障缺失
执法队伍是改革的重要保障，但基层执法队伍在人员融合方面存在着人员数量与质量的瓶颈，导致执法队伍不但没有增加，反而有所减少。
(1）人员数量与职责不平衡。公路路政、道路运政、水路运政、航道行政等职能整合后，交通运输综合执法人员所承担的监管范围更大、链条更长、难度更高，工作任务大大增加，而人员编制数却并未增加甚至较之前更少，造成人少事多的局面，影响执法效能。职能整合后，人员基本上还是各自为政状态，难以产生合力，并且由于执法人员配备不均衡，部分业务难以开展。
(2）人员素质与岗位要求不平衡。综合改革后，执法者承担着多个领域的行政执法工作，即使是有执法经验的人，也很难从单一的执法专家转变为全面的执法专家，更难以适应多种工作内容的要求。而新建队伍在短期内很难对业务进行深入地了解，外行人难以适应综合执法任务。随着改革的深化，执法人员还需掌握多项法律法规、行政处罚程序，而基层交通运输执法人员年龄结构普遍存在老龄化现象。以昌邑市为例，执法共计50人，62%的人员年龄在45周岁以上，而且基层执法人员缺少业务培训，导致重大疑难复杂的案件无从着手。
(3）执法保障有限。交通运输执法车辆、执法设备配备标准及更新要求等没有有效的政策依据，执法人员外勤补助、意外伤害保险等没有文件依据，必备的保障得不到解决。
4. 运行机制不健全
(1）部门协作机制不健全。虽然交通运输综合执法改革实现了行政审批和行政处罚相对分离，但在实际运行中，行政许可部门与执法部门、行业管理与综合执法机构之间的权责界定并不清晰。部分县区在综合考虑的情况下成立综合审批局，将原本属于交通运输管理部门的行政许可权限纳入综合审批局，由综合审批局承担审批工作。由于相应人员并未划转，因此，改革后需要申请业户先到综合审批局提出申请，再到交通管理部门进行“行政确认”，再到审批局进行审批盖章，最后到交通运输管理部门备案监管。很多事项由原来的“一次办好”变成了现在的“三到四次才能办好”，增加了办事环节，延长了办事时间。
(2）信息共享平台尚未建立。潍坊市交通综合行政执法系统使用的执法信息系统，其功能包括对行政相对人的询问、立案调查、行政处罚及结案等行政处罚环节。但系统不足之处在于只能在执法的现场取证之后再使用，虽有助于减少书写的错误率，但因缺少共享的执法现场信息平台，仍无法从根本上提高效率。道路交通综合行政执法现场信息共享平台，可以帮助执法人员即使不在现场时，也可以调用与所建信息平台相关的平台数据，通过移动终端等方式对执法对象的车辆装备、场所、行政相对人等数据进行实时查询，进一步协助执法人员完成相关取证，协助执法程序顺利进行。信息平台构建可借鉴交警部门的车辆信息查询系统，根据查询到的可疑车辆信息，以便执法人员针对性地开展执法行动，找到违法车辆。
四、完善潍坊市交通运输综合执法改革路径
1. 合理设计顶层结构
(1）明确交通运输综合行政执法的深层次意义。依据交通运输部《交通运输行政执法程序规定》（2019年9号令），交通运输综合行政执法是指将交通部门下设的多个行政执法机构整合为一个部门，其执法行为包括公路、水路、质量监督等执法部门及其执法人员依法实施的行政检查、行政强制、行政处罚等。
(2）制定相关权力清单厘定职权边界。为克服职权划转上的“拉锯战”，应尽量将责任清单完善，列明综合执法部门与相关主管部门的责任边界，对监管事项、监管权能、监管环节实行全过程管理。同时在权责清单的基础上，建立行政权限争议处理机制，该机制由编办、法制等机构组成，主要负责对权限争议做出处理决定。按照三权分离原则，综合性执法人员的职责定位是办案，职责范围主要是案件的调查和行政处罚以及行政强制措施，交通运输主管部门仍需承担源头和过程中的日常监管责任，负责日常的行政许可和监督检查等。
2. 完善相关法律法规
适时完善和调整适应社会发展的相关法律法规。目前行业现有法律法规的更新速度与交通运输行业新业态的蓬勃发展不相适应，导致交通执法出现了一种暂无依据的状况。由于上位法的立法一般需较长时间且程序比较繁琐，建议国家、省市层面的交通行政主管部门，可先出台暂行办法或条例，以避免交通执法出现空白。如建议在改革的背景下对《山东省道路运输条例》进行修订，从道路运输行业的准入条件、行政确认、行政许可程序、行政监督范围、行政处罚、退出机制上予以完善。
3. 加强执法队伍建设
(1）从执法人员数量上保证执法力量。首先是在现有编制条件下，增加行政执法编制数量。通过公开招录、部门调入等方式，增加有一定法律或者交通运输专业背景的人员在保证一线执法人员专人专用政策落实的同时，禁止将行政执法专项编制挪作他用，在人员暂时无法满足的情况下可从潍坊市公共交通事业发展中心等部门调用行政执法人员。其次是可适当增加辅助执法人员。根据国家相关法律法规要求，现场的执法人员必须是行政执法人员，且已取得行政执法证件，聘用的辅助执法人员一般不直接参与路面执法，主要是在交通综合行政执法部门担任文件流转等文职工作，辅助人员的招聘可以与对口的高职院校专业建立合作关系，联合培养专业人才。
(2）加强执法人员的综合素质。提高交通综合行政执法人员的法律素质，确保其能够熟练运用与其执法工作相关的法律法规。通过定期举办或参加法律知识专题培训，不断学习新颁布和实施的法律法规，加强学习所用法律法规的基础知识，通过知识点书面考核、现场模拟考核等方式，提高执法人员对法律知识的掌握程度；通过定期召开业务研讨会，交流执法人员在实际执法中的应用和遇到的问题，形成交通综合执法部门内部的信息共享机制和习惯，提高全部门的法律水平。
(3）加强执法人员职业保障。建立健全基层执法人员外勤补助体系，保障辅助人员相关福利待遇，激发执法人员工作积极性。另外，《指导意见》给出了原则性要求，交通运输执法工作相对于一般行政执法工作风险更高，有必要在将来增加如执法意外伤害保险、伤亡特别抚恤金之类的保障。特别是建议在法律法规中研究出台对因公牺牲的执法人员追认为革命烈士的条件，或者做出例外、特殊的规定以抚慰牺牲者及其家人。
4. 强化工作机制
(1）健全内外工作衔接。不仅保证了系统内部机制的稳定有序，而且与外部的联系也是畅通的。在执法系统内部，打破道路运政、公路路政等多个部门之间的壁垒，明确各自的分工和职责，理顺与省、市有关部门、综合执法业务部门的关系；执法系统之间，明确与公安、工商等部门的职责界限，建立部门联席会议机制和部门间双向信息传递机制，统筹协调执法机构与各职能部门之间的协作，实现执法信息资源共享，确保日常监管、行政许可、行政处罚等信息能够实时流转、抄告、监控、保存。提升行政执法效能，形成相互支持、合力攻坚的改革新局面。交通运输业执法部门和公检法系统应形成案件相互举报、案件相互转移、信息共享机制，促进执法和刑事司法的有效衔接。另外，还应探讨建立跨区域整体协作的工作机制，以确保在查处跨地区的较重大复杂案件时，能够高效率地完成工作任务。
(2）进行交通综合行政执法信息化建设。首先，借助视频监控设备和网络技术，建立交通运输综合执法信息查询系统。交通综合执法人员通过在交通违法行为突出的路段和区域设置视频监控，并将视频监控信息与因特网相结合，通过移动终端，及时发现和查处交通违法行为，从而使执法人员减少无效执法工作量，提高交通综合执法效率。其次，将视频监控系统的信息与市交通委的道路运政、公路路政等系统信息整合起来，在处理群众投诉、举报的交通综合行政执法活动中，将交通运输违法行为主体的相关信息（如车辆）录入到系统中，可以快速提取交通运输违法主体的一系列信息，并能在视频监控系统中自动甄别该主体的位置，从而为路面执法工作提供更清晰的指导，提高执法效能。
五、结语
在交通领域综合执法改革的浪潮下，潍坊市交通综合执法改革取得了一定的成效。但随着改革的推进，出现了执法理念不清、法律法规修订迟延、人员配备和执法保障缺失、运行机制不完善等问题，可通过合理设计顶层结构、完善相关法律法规、加强执法队伍建设和强化工作机制等措施，推进潍坊市交通综合执法能力不断提高。