摘 要： 北京地铁四号线是实施ABO模式的典型项目, 具体采用的是TOT BOT模式。文章研究了ABO模式的机制安排, 并通过分析北京地铁四号线项目的运作方式和风险, 为该模式的进一步运用和推广提供经验。
关键词： ABO模式; 北京地铁四号线; 项目风险;
1、 ABO模式
1.1 、ABO模式简介
政府将公共服务项目授权给属地的国有公司, 让其负责整合资源、提供投资、建设、运营等服务, 而政府则主要负责考核绩效并支付费用, 这种模式被称为授权 (Authorize) —建设 (Build) —运营 (Operate) 模式, 即ABO模式。
ABO模式是北京市交通委和京投公司经过多年在轨道交通项目模式运作的基础上, 逐步摸索和完善而提出的。2018年1月15日, 江苏省住建厅、发改委及财政厅联合发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》 (苏建建管[2018]23号) , 也明确了本地政府投资工程组织建设工作由政府直接授权实施单位, 并由实施单位承担工程组织建设及工程立项报审招标职能。[1]
1.2、 ABO模式的优势
1.2.1、 有利于政企分开
ABO模式的实施有利于区分政府与企业的关系。一方面, 政府可以减少直接参与微观事务, 主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作, 有助于提高公共管理的效率与质量;另一方面, 企业可以由单一的融资平台转变为市场资源的整合者, 在政府的监督指导下开展具体工作, 提供更多更好的公共服务。
1.2.2、 政府平台公司转型新举措
全国人大财经委于2017年6月23日向全国人大常委会汇报《关于2016年中央决算草案审查结果的报告》。报告中提出, 国务院有关部门要抓紧制定剥离融资平台公司融资功能的具体办法, 积极推动地方政府融资平台公司市场化转型。ABO模式使得政府对平台公司的财政支持由直接给予内部拨款的形式转变为根据《授权经营协议书》约定支付, 政府补贴的金额、标准和方式较以往更加清晰、透明, 更方便第三方金融机构进行资信审核, 从而使得平台公司融资的市场操作更加规范, 符合转型的要求。[2]
1.2.3、 政府购买服务模式和PPP模式的补充
财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中明确指出, 公路、通信、机场和铁路等建设工程项目, 不得列为政府购买服务的项目。地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程举债或者通过政府购买服务向金融机构或融资租赁公司等非金融机构进行融资是不被允许的。[3]财政部2015年发布的“政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引”中规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任, 占一般公共预算支出比例应当不超过10%。[4]ABO模式是对PPP模式和政府购买服务模式这两种模式的有益补充。
2、 案例分析
北京地铁四号线是实施ABO模式的典型项目, 京投公司在授权之后, 采用的是TOT BOT模式, 下文将对其运作方式和风险进行研究和分析。
2.1、 项目运作方式
北京地铁四号线于2004年8月启动, 2009年9月28日开通。该项目共有23个地铁站和1个地面站, 平均车站间距为1.18千米。四号线工程概算总投资153亿元, 北京市政府将该项目授权给京投公司, 并与京投公司参与组建的京港地铁公司签订了特许经营协议。
京投公司按照授权将该项目分为A、B两部分, 负责其投资、建设、运营等整体服务。A部分为土建工程部分, 采用TOT模式, 投资额107亿元, 约占总投资的70%, 由京投公司的全资子公司北京地铁四号线公司代表北京市政府筹资建设并拥有产权;B部分为机电设备部分, 采用BOT模式, 投资额46亿元, 约占总投资的30%, 由京港地铁公司负责投资建设、运营和管理。[5]根据与北京地铁四号线公司签订的《资产租赁协议》, 四号线项目竣工验收后, 京港地铁公司将取得A部分资产30年的使用权。
2.2、 项目风险分析
根据上文对北京地铁四号线项目的概述, 本文分析了对该项目具有显着影响的非系统性风险, 包括完工风险、市场收益不足风险、融资风险。
2.2.1、 完工风险
进度、成本和质量是一个工程项目在规划、建设和运营过程中需要考虑的三个关键因素。它们相互影响、相互制约。倘若不能根据规划的工期完成项目建设, 会加大成本, 但一味地追求尽早完工, 工程的质量又很难保证。因此, 必须合理安排工程进度, 严格控制项目成本, 牢牢把关建筑物质量, 是保证项目顺利交付和成功运营的基础。就北京地铁四号线来说, 该项目非常重视前期规划, 京港地铁公司将工期分为23个时间节点, 每一个节点都有对应的具体的完工日期, 并严格按照计划实施, 保证了项目的顺利完工。[6]
2.2.2 、市场收益不足风险
北京地铁四号线的主要营业收入来自于地铁票款。[7]对运营公司来说, 为了在有限的时间内尽快收回成本, 并持续运作, 地铁票价自然是越高越好。但不可忽视的是, 地铁是一项市政工程, 服务于人民的日常生活出行, 票价不能超过人民的承受范围, 否则不仅达不到便民的效果, 还会引来百姓的抱怨。因此, 地铁票价的设置也需要经过仔细的研究。北京地铁四号线定价采用的是政府定价, 政府决定了地铁票价, 同时还规定, 若运营公司亏损, 政府会给予补偿, 若运营公司盈利, 政府将得到分红。这种定价方法实际上就是政府兜底, 既保障了人民的利益, 又保障了运营公司的利益。
2.2.3、 融资风险
贷款利率直接决定着贷款利息的大小, 控制住财务费用是获取预期利益的前提。如果预测到将来的利率会提高, 那么就要在现在贷长期贷款, 防止将来利率增加导致利息增加;如果预测到将来的利率会下降, 那么现在可以贷适当短期的贷款, 在将来利率下降时可以改换利率低的贷款。这种方式可以有效降低利息费用, 对资金做一个更好的安排, 北京地铁四号线也做了相应的预测和规划。
3、 ABO模式实施的建议
ABO模式的提出具有积极的意义, 但其在实际运用方面还有着广泛的争议。下文将结合本文分析的案例, 对该模式提出以下三点建议。
3.1、 采用合适的模式运作
依据项目特征对操作模式进行合理判断, 政府不能一味地将所有项目均授权属地城投公司运作。对于属于强制PPP模式识别类型项目 (污水处理、垃圾处理等) 以及具备通过与社会资本合作能够明显提升建设运营效率, 市场化程度相对较高的项目, 以政府和社会资本合作模式操作。[8]对于基建投资规模较大, 通过运营及财政可承受范围内的适当补贴无法完成投资回收或无法通过运营绩效的提升改善投资经营的, 可运用ABO模式进行操作。
3.2、 借鉴PPP模式的相关程序
ABO模式的运用可以借鉴PPP模式的相关程序。例如, 在签订授权协议前进行物有所值和财政承受能力论证, 明确项目如何进行设计, 政府支付的经营服务费如何计算和支付, 授权经营主体的经营绩效如何考核等, 不可超财政承受能力上马项目, 大肆增加城投公司举债规模。
3.3、 防止增加政府债务
据资料显示, 四号线项目一直是政府在兜底, 弥补运营公司的损失, 该项目实际上常年处于亏损状态。[9]虽然该项目建设得很成功, 但高昂的地铁工程造价始终难以靠北京低价的地铁票价来回收成本。一方面, 政府一直要负担地铁运营的亏损, 带来了巨大的财政负担;另一方面, 运营公司难以满足政府对它的补贴, 想要赚取更多利润, 但又没有办法改变, 局势陷入了僵局。北京地铁四号线采用ABO模式为该项目带来了46亿元的社会资本, 但每年的政府补贴达到了7亿之多, 实际上并没有减轻政府的负担。因此, 在运用ABO模式时要注意政府不应以某种形式进行担保或兜底。
参考文献
[1] 推进政府投资工程集中组织建设的指导意见[EB/OL].江苏省住房和城乡建设厅[2018-06-13].http://jsszfhcxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/1/15/art_8639_7413749.html.
[2] 北京城市轨道交通实行ABO模式北京市基础设施投资有限公司副总经理白云生[J].城市轨道交通, 2016 (3) :32-33.
[3]本刊记者.财政部有关负责人就印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》答记者问[J].预算管理与会计, 2017 (7) :3-5.
[4] 霍志辉.PPP如何才能量力而行[N].中国财经报, 2015-04-21 (007) .
[5] 王广宏, 赵永珊, 徐学才.北京地铁四号线项目PPP模式应用研究[J].合作经济与科技, 2015 (23) :44-46.
[6] 梁晴雪, 胡昊, 谢忻�h.国内外典型PPP项目案例研究及启示[J].建筑经济, 2015, 36 (8) :26-30.
[7] 齐鑫.PPP模式下我国城市轨道交通项目风险管理研究[D].北京:北京化工大学, 2010.
[8] 邓前前, 张金纯, 贾辰星.建设项目的完工风险及规避[J].山西建筑, 2017, 43 (9) :249-251.
[9] 李沫萱, 张佳仪.北京地铁四号线的产权关系及其经营模式分析[J].北京交通大学学报 (社会科学版) , 2010, 9 (2) :58-61, 67.