摘要：公共性是公共行政的本质属性。在官僚制行政中， 公共性意味着政治中立以及行政的专业化， 而这只能实现形式的公共性。在市场制行政中， 随着市场机制和企业家精神的引入， 结果却导致公共性的式微。只有民主的才是公共的， 民主制行政将民主价值贯穿于公共行政之中， 排除暴力和金钱的干扰， 公民在民主参与中�I卫公共利益， 公共性才能充分完整地实现。
关键词：公共行政； 范式变迁； 公共性；
公共性是公共行政的本质属性， 公共行政不同于私人行政最根本就在于其公共性， 一部公共行政的历史就是一部不断追求公共性的历史。哈贝马斯对公共性的内涵做了经典的论述， 他认为“公共性本身表现为一个独立的领域， 即公共领域， 它和私人领域是相对立的。有些时候， 公共领域说到底就是公共议论领域， 它和公共权力机关直接相抗衡”[1]2.哈贝马斯把公共性和公共领域当成同一概念， 是指介于公共权力机关和私人领域之间的概念， 这属于对公共性概念的一种狭义的界定。公共行政的公共性不仅包括哈贝马斯的社会公共领域的公共性， 还包括公共权力领域的公共性， 本文主要指公共权力领域的公共性。哈贝马斯也认为公共权力机关具有公共性， “因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[1]2.公共行政的公共性以公共权力为支撑， 以公共利益为宗旨， 以开放性为标志。政府、市场和公民是一个国家治理体系中的三大治理主体， 其各自呈现出不同的治理特征。启蒙运动以来， 分别产生霍布斯、亚当·斯密和卢梭等三位着名思想家， 霍布斯主张通过政府权威进行有序统治， 亚当·斯密提出通过市场这只“看不见的手”发挥作用， 卢梭则认为要在人民一致同意的基础上进行治理。“公共行政沿着这三条不同的路径， 先后经历了三个不同的范式：官僚制行政、市场制行政和民主制行政”[2].在公共行政变迁中的不同发展阶段， 公共性的表现各不相同， 只有进入民主制行政， 让民主哲学渗透整个行政过程， 公民充分参与公共治理， 公共性才能充分完整地实现。
一、官僚制行政：权力控制下的形式公共性
（一） 以权力控制为特征的官僚制行政
霍布斯认为， 在自然状态下， 人们相互争斗， 出现所有人反对所有人的战争， 整个社会战乱不已。为了结束自然状态， 建立一个安全有序的社会， 人们把自己的权力让渡给强大无比的利维坦 （即政府） , 通过利维坦来保护人们的生命财产安全。权力是政府的生命， 权力以国家强制力为后盾， 具有高度的权威性和不可违抗性， 政府依靠权力的威慑来维护社会秩序， 使人们过上安全稳定的生活， 实现公共性目标。官僚制行政也叫传统公共行政， 其沿着霍布斯的路径前行， 以权力控制为基本特征， 将政府作为公共行政的中心， 把追求效率作为首要价值， 试图通过权力的令行禁止实现行政的高效率。1887年， 威尔逊发表《行政学研究》一文， 标志着公共行政学正式诞生。民主和效率是现代政府追求的两个基本价值， 而民主意味着分散权力和效率低下， 效率则意味着集中权力和牺牲民主， 如何将这两个彼此冲突的价值统一起来需要智慧。威尔逊从“政治行政两分”的思路出发， 使行政从政治中分离出来， 把民主问题交由政治解决， 效率问题则通过行政集权加以实现。韦伯的官僚制理论认为， 官僚制是一个层级节制的等级实体， 具有等级与权力一致的特征， 各权力等级之间形成命令-服从关系。韦伯认为， 从纯技术的观点来看， 官僚制是效率最高的组织形式。“这些组织像一架精心设计的机器， 旨在执行某种功能， 而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用”[3]74.威尔逊的“政治行政两分”和韦伯的官僚制理论是官僚制行政的两大基石， 前者提供基本理论预设， 后者构成基本框架体系， 因此， 传统的官僚制行政范式又叫“威尔逊-韦伯”范式。
（二） 政治行政两分为形式公共性的实现提供可能
公共行政是近代才出现的， 在传统的统治行政条件下， 行政是为统治者或统治集团服务的工具， 有“行政”而无“公共”.19世纪80年代， 威尔逊提出政治行政两分的思想， 主张行政实行政治中立而不偏私， 不带党派和政治倾向， 专注于提高行政效率以服务民众， 行政公共性开始具有理论支撑。这里的公共性仅仅是工具性意义的公共性， 属于形式的公共性。威尔逊认为：“政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动， 而在另一方面， 行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此， 政治是政治家的特殊活动范围， 而行政管理则是技术性职员的事情。”[4]威尔逊主张把行政从政治中分离出来， 把利益集团和党派之间的复杂争斗限制在政治领域， 政治无须自找麻烦地去干扰行政机构， 影响行政稳定、高效地运转。行政则以尽可能高的效率和尽可能少的金钱和人力消耗来完成专门任务， 通过科学管理高效地服务人民大众， 这使行政具有工具性意义的公共性。政治行政两分法在公务员制度中则表现为政务官和事务官的分离， 事务官奉行政治中立的原则。在政党分赃制时期， 竞选获胜的政党将行政职位作为战利品分给在竞选中出过力的本党成员， 其官员随所属政党的胜败共进退。政党分赃制任人唯亲， 无能之辈占据官位， 行政效率低下， 官员腐败变本加厉， 权钱交易盛行， 党派纷争和轮流执政， 公务员队伍频繁变动， 造成政局不稳。而政务官和事务官分离， 事务官不考虑任何政治倾向， 专注于公共利益， 从弊病丛生的“政党分赃”中走出来， 公共行政队伍保持了连续性和稳定性， 有利于行政在科学化、技术化的路径中追求形式的公共性。
（三） 通过官僚制体系实现形式公共性
韦伯的官僚制属于法理型统治， 严格按照规章制度行事， 通过专业技术官僚管理， 公事公办， 排除各种主观干扰， 是形式公共性的实现机制。官僚制是一个层级节制的权力体系， 而整个体系中每一个职位的权责都是由法律规定的， 职位上的官员要依照法定规则和程序办事， 以此避免因个人情感和好恶等非理性因素导致亲情徇私、裙带关系和公共性缺失。韦伯认为：“在实行官僚制的组织中， 管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的， 公事和私事之间有一种极为明确的界线， 公务活动与私人生活的关系范围也是截然分开的， 不得掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素。”[3]76-77在组织成员之间处理公务关系时， 存在的只是对事而非对人的关系， 人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性， 而不应考虑任何私情关系。韦伯认为， 官僚制建立在高度的专业化的基础上， 为了有效处理纷繁复杂的公共事务， 各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求， 需要技术专家进行管理才能提高工作效率。官僚制坚持行政的专业化、科学化， 要接受系统的专业教育并经过专业选拔， 才能被任命为行政官员。专家行政坚持专业技术取向， 排除政治派别和利益集团的干扰， 排除个人情感因素的影响， 体现价值的中立性和行政的公共性。然而， 在将效率作为核心价值取向的官僚制行政中， 民主、公平、正义等公共价值被排除， 实质的公共性为官僚规则的服从和技术理性的追求所湮没， 剩下的只是形式的公共性。与此同时， 由于烦琐的规章制度束缚， 人们照章办事， 因循守旧， 整个官僚体制变得没有生机和活力， 以追求效率为目标的官僚制在僵化的规章制度束缚下却成为效率低下的代名词。
二、市场制行政：利益驱动中的公共性式微
（一） 以利益驱动为特征的市场制行政
亚当·斯密认为， 人是自私的动物， 人的行动受其自身利益的驱使。为了自身利益， 在市场这只“无形的手”作用下， 他们努力使产值最大化， 无意间他们却促进了公共利益。市场是高效的资源配置形式， 市场通过人们私利的驱动实现经济的高效率， 有效地推动国民财富的增长。僵化的官僚制行政仅仅追求形式的公共性， 无法解决效率问题和公共责任问题， 最终导致20世纪70年代初， 西方爆发严重的财政危机和政府信任危机， 于是市场制行政应运而生。市场制行政沿着亚当·斯密的路径寻求公共事务治理之道， 以利益驱动为基本特征， 将市场作为公共行政的中心， 试图通过市场的利益驱动实现政府的绩效目标。市场制行政有不同的称谓， 如新治理、新公共管理、企业型政府等。市场制和官僚制同属于管理主义， 都主张引入一般管理方法， 都把追求效率 （绩效） 作为首要价值。不同的是， 市场制行政引入市场竞争机制， 打破官僚规章和繁文缛节的束缚， 注重目标使命， 坚持结果导向。布坎南的公共选择理论认为， 官员也是自利的经济人， 政治市场同经济市场一样， 并主张把市场引入政府领域， 用经济学的方法分析政府决策行为。公共选择理论开创了政治和行政研究的新视野， 对公共行政进行经济学途径的研究具有可能性， 公共选择是市场制行政的理论基础。奥斯本提出企业型政府理论， 主张把企业管理方法引入政府， 要求行政官员树立企业家精神， 通过市场力量重塑政府， 积极采用各种创新策略以实现其管理目标。奥斯本比较全面和系统地提出企业型政府的基本战略， 提出政府再造的十大原则， 企业型政府理论构成市场制行政的基本框架。
（二） 公共选择为市场制行政提供理论前提
公共选择是指非市场的集体选择， 指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的生产和分配， 公共选择理论为市场制行政提供理论前提。经济人假设是公共选择的基本理论假设， 经济人假设认为， 人的一切行动都是为了实现其自身利益的最大化， 公共选择者 （包括选民、政治家、政府官员） 也不例外， 一切政治行为都以个人的成本-收益计算为基础。布坎南认为：“在公共决策或集体决策中， 实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程， 而只存在各种特殊利益之间的缔约过程。”[5]然而， 经济人假设没有看到政府部门跟市场领域的根本区别， 在市场领域人们总是追逐自身利润的极大化， 而政府部门的行政官员则必须为公共利益而奋斗， 政府官员的自利行为会严重损害公共利益， 最终腐蚀政府行政的公共性。布坎南认为， 通过交易经济学方法的自然延伸， 可以根据交易范例来观察政治和政治过程。与把政治看作权力的传统观点不同， 公共选择把政治看成是交易， 是一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程。然而， 把交易经济学引入政治和公共领域助长了权钱交易， 并为官员公权私用和寻租腐败提供了理论依据， 其使本来用于为公共利益服务的公共权力为私利集团所俘获， 公共权力成为交换对象， 产生与它的公共性相背离的异化问题。公共选择理论将存在于经济领域的市场延伸到政治领域， 试图通过市场机制确保行动者在自身利益的内在驱动下提高效率， 到达高效配置资源的目的， 以此实现公共行政的合法性。然而， 公共选择理论把自利性作为人行动的基本前提， 认为政治领域的一切也像商品一样可以交换， 这一理论预设严重背离公共行政的公共性价值取向。
（三） 企业型政府与公共性式微
奥斯本的企业型政府理论是市场制行政的典型代表， 企业型政府理论主张把私营企业管理方法引入政府， 通过企业家精神重塑政府。奥斯本认为政府的职责是掌舵而非划桨， 政府应该集中精力做好决策 （掌舵） , 把提供服务 （划桨） 的工作通过市场竞争的途径承包给私营企业和非营利组织去做。掌舵和划桨的分离有利于发挥市场机制的效率优势， 然而， 政府掌舵意味着公众无法表达公共意志， 企业划桨意味着市场法则取代公共利益， 在政府和市场之间出现公共性的缺位。为了解决官僚制僵化和低效的问题， 企业型政府打破规章制度的束缚， 坚持“结果导向”战略， 引进项目预算、绩效评估、结果控制等企业管理方法。“结果导向”战略把“收益-成本”作为衡量行政绩效的标准， 重结果而非过程， 整个政府机制变得灵活高效， 然而， 它在打破规章制度约束的同时， 也破坏了形式公共性得以维系的基础。企业型政府提出政府要具有“顾客意识”.奥斯本认为， 政府是受顾客驱使的， 其要对顾客的需要做出积极地回应， 而不能仅仅满足官僚政治的需要。然而， 本应处于“老板”地位的公民成为被动接受服务的“顾客”, 实际上贬低了公民的地位。与此同时， 把公民看作“顾客”势必造成对公平价值的侵害， 强势集团出现公共服务供给过度的状况， 而广大无支付能力的弱势群体则得不到应有的公共服务保障， 最终导致社会的不公平和公共性的流失。市场制行政在追求效率方面成效显着， 在一定程度上解决了官僚制行动僵化和效率低下的问题， 政府运行更加灵活有效。然而， 市场制行政倡导市场法则和“企业家精神”, 将企业管理方法移入政府， 以“公私通则”为方法论， 忽视了公私部门之间的本质差异， 抹杀了公共行政的公共性， 最终导致公共性的式微。
三、民主制行政：民主价值上的公共性回归
（一） 以民主参与为特征的民主制行政
卢梭认为， 一切权力来自人民， 政府是人民的代理人， 政府官员是人民的公仆， 政府及其官员要服从人民的公共意志。主权在本质上是由公意构成， 所以主权既是不可转让的， 也是不能代表的。20世纪末， 随着民众参与意愿的提高和信息技术的进步， 市场制行政因公共性的不足而面临严重的“认同危机”, 民主制行政应运而生。民主制行政沿着卢梭的路径继续前行， 以民主参与为基本特征， 将公民作为公共行政的中心， 通过公民的民主参与实现行政的公共价值。民主制行政包括新公共行政理论 （该理论于20世纪70年代初产生时被搁置， 在20世纪末又重新登场） 、民主行政理论 （奥斯特罗姆） 和新公共服务理论等。民主参与是实现公共性的前提， 民主制行政的核心思想是将民主价值贯穿于公共行政之中， 这样的行政才具有实质的公共性。“一个民主国家不仅要以民主原则为基础， 而且还要民主地行政， 让民主哲学渗透行政机器”[6]116.在传统理论中， 学者们强调的重点是政治的民主性， 而行政的民主性往往被忽视， 强调行政中的民主参与， 将民主从政治引入行政， 这是民主制行政的理论预设。新公共行政把社会公平作为研究的核心， 强调民主和回应性， 从伦理学的角度对公共行政进行研究。奥斯特罗姆从公共选择的视角系统地对民主制行政范式进行阐释， 提出多中心治理思想， 主张实行交叠管辖。新公共服务强调民主公民权， 认为政府的使命是服务， 为公民参与提供服务。新公共行政理论、民主行政理论 （奥斯特罗姆） 、新公共服务理论都属于宪政主义研究途径， 以民主价值为核心， 强调公民参与， 突出公共利益， 共同构成民主制行政的基本框架。
（二） 民主行政使行政具有实质的公共性
政治行政两分法主张把民主问题交由政治去解决， 民主价值被排除在行政之外， 虽然作为代理人的政府及其官员是由人民产生， 但是其在现实行政中不一定代表人民的公共利益， 作为其委托人的人民利益经常受到侵害。公共选择理论把市场引入政治领域， 主张用市场法则来解决公共问题， 结果行政成为金钱的奴仆， 公共治理成为有钱人的游戏， 而广大无支付能力的弱势者无法参与公共事务并从中获益。所有个人都是自己利益的最好判断者， 这是一个基本定理， 行政过程中的民主参与是实现公民自身利益的根本途径。同时， “人是天生的政治动物”, 民主参与是一个涉及人格尊严和人格完整的基本命题， 没有对公共事务的参与和分享， 就无所谓自由和幸福。对民主价值观的关注在治理系统方面应该居于首要位置， 民主制行政追求行政过程中的民主性。只有民主的， 才是公共的， 离开民主公共利益就得不到维护， 公民利益就会被少数人操纵， 人就无法自由而全面地发展， 维护民主性是实现公共性的前提条件。“在公民对公共行政过程的参与中， 公共行政才真正成为‘公共’的行政， 公共行政概念中‘公共’方面的价值才真正地凸现出来”[7].将民主价值由政治领域引入到行政领域， 实现民主政治到民主行政的升华， 行政才具有实质的公共性。政治是一个主权概念， 行政是一个治权概念， 民主行政实现了从人民主权到人民治权的飞跃， 这是民主理论的一次革命。民主行政是政府与民众在对话商谈的过程中实现的， 对话商谈应该建立在自由、平等、真实的基础上， 排除暴力 （主要来自官员） 、金钱 （主要来自富人） 的影响， 通过有效 （符合真实性、正确性和真诚性） 的对话商谈达成共识。
（三） 民主制行政与公共性回归
民主制行政是一种全新的公共行政范式， 其主张创建一种以公民为中心的政府， 是一个“哥白尼革命式”的转折点。公共性体现为开放性和共享性， 民主制行政的两大根本任务是推进公民参与和实现公共利益， 前者要求公共治理向所有人开放， 后者要求公共利益为所有人共享， 民主制行政正契合公共性的根本要求。一方面， 民主制行政要求公共治理向所有人开放， 因为公共参与者是真正的主人， 他们是具有民主公民权的公民， 而不是被动接受管制的当事人， 也不是单纯接受消费的顾客。在民主制行政中， 政府的职责既不是“划桨”, 也不是“掌舵”, 而是“服务”, 为公民参与提供服务， 政府的角色就是服务者。另一方面， 民主制行政要求公共利益为所有人共享， 把实现公共利益看成是公共行政的逻辑起点和目标归宿， 公民通过民主参与在维护自身利益中分享公共利益。登哈特认为：“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案， 确切地说， 他是要创立共同的利益和共同的责任。”[6]47公平是民主制行政的重要价值， 以前的公共行政考虑的是如何利用既定的资源提供更多的服务 （效率） , 如何花费更少的资金保持已有的服务水平 （经济） , 而民主制行政在此基础上还要考虑如何通过服务增进社会公平。只有通过各阶层公民的民主参与， 公共行政才具有代表性和回应性， 才能实现社会公平。弗雷德里克森认为：“公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。”[8]同时， 只有坚持公平原则， 保障公共治理的公平开放和公共利益的公平共享， 行政才具有实质的公共性。民主制行政�I卫了公平原则， 排除权力和金钱的干扰， 无权无势者也可以参与进来， 平等地参与对话协商， 共同形成公共意见， 实现了公共性的回归。
参考文献
[1][德]哈贝马斯。公共领域的结构转型[M].曹卫东， 等， 译。上海：学林出版社， 1999.
[2]廖魁星。公共行政变迁中的合理性与合法性问题研究[J].哈尔滨市委党校学报， 2012, （4） .
[3]丁煌。西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社， 2004.
[4] [美]威尔逊。行政学研究[J].国外政治学， 1988, （1） .
[5] [美]布坎南。供给经济学的紧缩理论[J].美国经济评论， 1975, （5） .
[6][美]登哈特。新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社， 2010.
[7]张康之， 张乾友。公共性视角下的公共行政概念[J].东南学术， 2013, （3） .
[8][美]弗雷德里克森。公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社， 2003:75.