关键词：旅游公路； 美国； 国家旅游公路体系； 管理体制； 管理机制；
Abstract: In order to further standardize construction management of Chinese tourism highway, takingBlue Ridge Parkway in America and Chishui River Valley Tourism Highway as examples, through thecontrastive analysis, the analysis results showed that the two were basically consistent in managementstructure, management subjects, management contents, and were different in investment mode. With thecharacteristic of government leading, the special fund of American national tourism highway accountedfor a large proportion, while Chinese Chishui River Valley Tourism Highway′s investment was leaded byenterprise through multiple channels. Through further analysis, it could be obtained that the differencebetween Chinese and American tourism highway management system and mechanism was due to the dif-ferences between the national conditions, and their respective development backgrounds, constructionpractice and research progress. On the basis of the analysis, according to the Chinese national conditionsand the characteristics of tourism highway, the detailed proposals are put forward, including manage-ment agency, construction and management mode, investment mode, in order to promote the standardiza-tion of tourism highway in China.
Keyword: tourism highway; America; national tourism highway system; management system; management mechanism;
一、 引言
随着人民生活水平的提高和经济发展进入新常态， 旅游业已经成为促进我国地方经济结构调整、区域开发、社会稳定的重要因素。近几年， 旅游消费进入大众旅游新时代和爆发性增长新时期。2016年全年国内游客44亿人次， 比上年增长11.2%, 国内旅游收入39 390亿元， 增长15.2%[1].旅游业的迅猛发展对于交通基础设施建设提出了更高的要求。随着交通运输品质不断提升及大众出行观念的转变， 自驾车游、自行车游、徒步游览将成为潮流。2015年， 全国自驾出游人数达到23.4亿人次， 占当年国内游客总人数的58.5%.当前， 自驾车旅游者是我国国内最大的出游群体[2].新的旅游出行方式， 迫切需要建设满足国内外游客综合需求的公路网络， 尤其是旅游公路网络。
旅游公路是指具有交通运输和景观欣赏双重功能的公路[3].18世纪， 以公园道和绿道为代表的绿带式景观公路开始在欧美出现。随着建设理念的不断发展， 各国政府逐步强调对公路景观、历史、生态等的保护， 致力于经济发展和资源保护之间的平衡。美国旅游公路建设起步较早， 发展较为成熟， 其在1995年正式出台的“国家旅游公路计划”中正式构建了美国旅游公路体系， 并明确了相应的评估标准、管理制度及资金支持， 有关旅游公路的各种制度、法规、标准和要求已相当完备。国外旅游公路的建设成果为我国开展此类研究奠定了良好的基础， 在我国旅游公路建设中具有极高的参考价值。
从20世纪90年代开始， 我国专家与学者对旅游公路进行了相关研究， 全国各地也开展了旅游公路建设的探索与实践。以遵义赤水河谷旅游公路、吉林环长白山旅游公路、海南万宁石梅湾旅游公路为代表的一系列旅游公路的建设， 使我国旅游公路规划设计的研究趋于成熟。但由于在旅游公路的管理模式、体系构建、制度建设等层面还未形成统一的认识， 一定程度上影响了我国旅游公路的发展。在旅游公路管理机制的研究上， 孟强[4]认为， 应借鉴发达国家经验， 设置类似美国“旅游公路计划”组织的相关机构， 规范管理不同层面的旅游公路；余青等[5]建议由交通部牵头， 联合国家旅游局、环保总局、建设部、文物局成立中国国家旅游公路管理协调机构， 通过研究制定旅游公路国家标准， 对全国境内不同类型的旅游公路进行评估和资格认证， 构建中国国家旅游公路体系；朱高儒等[6]参考国内外先进经验， 从管理体制、系统规划、保障体系三方面对我国旅游公路体系提出了构想；孙鹏等[7]认为构建一套从国家到地方政府的完整的旅游公路建设和管理体系已成为当务之急。与旅游公路建设理念、设计方法相比， 我国旅游公路的管理机制研究是旅游公路理论体系的薄弱环节。2017年2月由交通运输部与国家旅游局等六部委联合印发的《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》， 重点提出完善促进交通与旅游融合发展的工作机制、拓展促进融合发展的投融资模式[8].在当前形势下， 亟需通过规范旅游公路的建设管理， 确保旅游公路的功能得到最大程度的发挥， 进一步促进交通与旅游转型升级、提质增效。
本文通过借鉴美国旅游公路建设的成功经验， 并结合我国赤水河谷旅游公路建管机制的创新实践， 通过比较并基于我国国情及社会经济环境探讨我国国家层面旅游公路建设管理模式， 在旅游公路管理主体及职能、管理模式、投资模式等方面提出旅游公路管理机制相关建议， 可为各地方政府旅游公路管理提供参考， 促进我国旅游公路管理机制的完善。
二、 美国旅游公路管理体制研究--以蓝岭公路为例
美国是旅游公路的发源地、主要实践地和研发地[9].自20世纪80年代以来， 美国旅游公路建设得到了国家层面的高度重视， 随着“国家旅游公路计划 （National Scenic Byway Program） ”的正式颁布， 旅游公路在国家层面正式立法， 同时建立了由泛美旅游公路、国家旅游公路和州际旅游公路构成的美国国家旅游公路体系[10].根据该计划的规定和标准， 分别于1996年、1998年、2000年、2002年等年份评选出共150条泛美旅游公路和国家旅游公路[11].各类法案的相继出台以及相对完备的评估体系的建立， 对各级旅游公路的管理体系进行了严格规定， 有效地确保了美国国家旅游公路体系规范化发展。
1、 美国旅游公路管理体制简述
国家旅游公路计划的出台及其他各类型法案的颁布为美国旅游公路的规范化管理提供了法律保障。同时， 美国自上而下的管理结构--国会、联邦政府与各州政府对于旅游公路发展的重视也为合理有效地建立美国旅游公路管理体制提供了政策上的支持。美国旅游公路管理体制为促进旅游公路规范有序发展起到了重要的作用。
1.1 管理结构
美国国家旅游公路的管理体制按国家旅游公路的分级体制自上而下由联邦层面、州层面及地方层面构成。在联邦层面上， 旅游公路在体制上隶属于交通部秘书处下的联邦公路管理局， 直接管理机构是其下设的“规划、环境和不动产办公室”, 具体技术和旅游公路认定工作则是由其行政指导下的旅游公路项目小组负责[12].美国旅游公路管理结构框架如图1所示。
图1 美国旅游公路管理结构框架
1.2 管理主体
美国旅游公路管理主体包括以政府机构为主的宏观政策管理部门及以组织团体为主的职能运作管理部门。政府是旅游公路管理的主体， 联邦政府关于旅游公路的管理机构较多， 但于体制而言， 最主要的仍然是隶属于交通部的“联邦公路管理局”, 除此之外， 根据旅游公路自身资源特性的差异， 有的旅游公路可能还会受到国家公园管理局、国家森林管理局等机构的管辖[13].另外， 每一条旅游公路还会受所在州相关政府职能部门的管辖， 主要由州交通部门及州旅游部门管理。在政府宏观指导下， 在美国还有一些专门的机构或组织、团体来进行旅游公路的具体运作。
1.3 管理内容
宏观管理机构的管理内容主要包括各级旅游公路的评估认定、撤销认定、争取公众参与、授权管理、提供技术帮助、制定政策指南、核定基金并拨款等。而具体职能管理部门， 其管理内容则更为具体， 包括道路的规划建设、环境保护、资金和市场运营、道路维护、景观改善、风险防范等旅游公路的开发、运营、维护管理等工作。
2、 蓝岭旅游公路管理案例研究
美国蓝岭旅游公路随着国家旅游公路体系的逐渐形成而不断发展， 其建设发展的每一个阶段都能够印证国家旅游公路体系形成的过程。蓝岭公路始建于1933年， 经历了52年的建设， 在20世纪80年代正式竣工并全面投入市场运营。随着北卡罗来纳州段、弗吉尼亚州段分别于1996年、2005年被认定为“泛美旅游公路”, 全长469英里的蓝岭公路被完全纳入了美国国家旅游公路体系中。蓝岭公路在管理体制上延续了美国旅游公路的管理体制， 并根据自身资源特征及社会经济环境在某些方面有一定程度上的侧重。
与美国国家旅游公路管理体制相同， 蓝岭公路的管理也是自上而下的， 并分为宏观管理部门和具体负责运作的职能管理部门。宏观管理部门主要包括联邦公路管理局、国家公园管理局、国家森林管理局及州相关部门等。管理内容包括：在国家旅游公路体系评估认定中的申请和评定；在日常运营维护中制定相关规章制度；在体制层面对蓝岭公路的发展进行战略指引。
蓝岭公路协会是蓝岭公路的职能管理部门， 隶属于国家公园管理局， 是蓝岭公路的特设机构， 在具体操作层面对蓝岭公路进行日常运营和管理， 包括公路开发保护、运营管理、风险控制工作的指导、协调各利益相关者的关系， 同时承担蓝岭公路的宣传方案及活动策划。此外， 公路沿线的大量非政府组织、企业、社区居民、志愿者都参与到蓝岭公路的日常管理与维护中， 在蓝岭公路的管理过程中发挥着重要的作用。
值得一提的是， 在美国国家旅游公路计划的指引下， 蓝岭公路近几年正逐渐从公益性朝着规范化、市场化的方向发展。蓝岭旅游公路协会作为直接管理机构， 有意将蓝岭公路推向更成熟的市场化机制， 通过制订营销方案， 策划自然景观产品、康体运动旅游产品、历史文化体验产品、节事活动产品、野营产品等一系列产品活动计划， 推动“旅游公路”向“旅游公路产品”转变。同时， 以蓝岭公路协会为主导， 管理者通过采取合作经营、授予“特许经营权”、收取“会费”等方式， 进一步拓宽蓝岭公路的资金来源渠道[13].
三、 我国旅游公路管理机制探索--以赤水河谷旅游公路为例
我国旅游公路起步较晚， 起点较低。近几年旅游公路数量逐渐增多， 得到了政府和企业的重视， 但由于目前我国旅游公路体系建设的研究和实践尚未开展， 目前大多数旅游公路在管理上仍然延续我国传统公路管理制度， 各地旅游公路建设中管理机构级别不一， 资源力量投入不均衡。
1、 赤水河谷旅游公路简介
赤水河谷旅游公路是全国首条服务完善的快慢综合交通旅游廊道， 线路起于茅台镇， 途经土城镇， 止于赤水市区。赤水河谷旅游公路在旅游公路概念界定的基础上， 创新性地开展了慢行系统、综合服务设施、智慧解说系统、景观文化四项设计内容， 同时融公路沿线人文历史资源于一体， 最大程度地发挥了旅游公路作为公路旅游产品在服务品质提升、沿线产业促进、精品旅游打造等方面的作用。
作为我国第一条真正意义上的旅游公路， 赤水河谷旅游公路在设计理念、管理机制、融资渠道、工程建设、开发运营等方面均进行了创新性的实践。
2、 赤水河谷旅游公路管理机制
在旅游公路管理机构上， 形成了遵义市级统筹、县级联动、多部门配合的联动模式， 统领整条公路的建设， 同时省交通运输厅在项目审批、建设推进等方面给予了大力支持， 有效缓解了筹资压力。多级联动的模式保证了项目建设的高效推进。
在机制创新上， 为了保证项目建设的统一性， 经遵义市委、市政府研究决定， 由政府融资平台与社会资本共同组建市级投融资平台公司--遵义市交通旅游产业开发投资 （集团） 有限公司， 作为项目业主统筹推进， 对全市旅游资源进行统一规划建设、统一投资开发、统一经营管理。遵义市政府与公路所经三县市形成共识并签订协议， 将各自行政区域内的国有开发资源并入集团公司共同开发经营， 为沿线旅游产业开发注入了新活力。
3、 赤水河谷旅游公路融资模式
在投融资模式创新上， 采取政府引导、市场运作的方式。由遵义市政府担当统筹指导的角色， 提出了由县级地方政府承担征地拆迁资金和沿线景观改造提升工程资金， 项目业主--遵义市交旅集团采取PPP及政府购买服务模式推进项目建设， 通过引入央企共同参与建设开发、银行融资、发行债券、筹集产业基金等方式筹集项目建设资金的方案， 缓解了财政压力， 创新了融资渠道。
4、 赤水河谷旅游公路运营管理
在公路建设完毕后， 目前赤水河谷旅游公路采取公益性设施与经营性设施分离管理的方式， 即公路主体由遵义市交通运输局负责养护管理， 而沿线服务设施、慢行系统等经营性项目由遵义市交旅集团统一管理， 其下属的分公司分别承担不同的经营和管理职责。通过相关活动、赛事、休闲项目等活动的开发策划， 有效盘活沿线现有资产， 提升了赤水河谷旅游公路的品牌影响力， 同时将经营产生的收益反哺公路日常养护， 有效实现了公路及产业的可持续发展。
赤水河谷旅游公路建设管理模式创新实践得益于政府的宏观指导及企业的有效运作， 通过建设、运营、管理将资源转变为资产， 形成资本效益， 最终以45亿元的建设成本撬动了沿线千亿级旅游经济产业带的诞生。
四、 中美两国旅游公路管理体制机制的比较
综合上述研究， 以美国蓝岭旅游公路和我国赤水河谷旅游公路为例， 美国与我国在旅游公路管理结构、管理主体、管理内容及投资模式等方面的对比如表1所示。需要强调的是， 由于美国在国家旅游公路体系下已形成一套完善成熟的旅游公路管理体制， 因此每一条旅游公路的管理模式基本延续并能够充分体现美国国家旅游公路管理体制。而我国目前建设探索中的旅游公路管理模式不尽相同， 本文仅选取目前在管理实践上较为成功的赤水河谷旅游公路为代表案例与美国旅游公路管理体制进行比较。
表1 中美两国旅游公路管理体制机制比较
通过比较发现， 在管理结构上， 我国与美国旅游公路均采取自上而下的管理模式， 确保公路建设管理高效推进。
（1） 在管理主体上， 我国与美国旅游公路都可以分为以政府机构为主的宏观管理部门和以企业、协会为主的职能管理部门。不同的是， 由于目前我国在政府层面尚未构建全国旅游公路体系， 旅游公路开展以地方政府主导， 国家层面政府部门参与较少。
（2） 在管理内容上， 我国与美国旅游公路的宏观管理部门都主要担当指导监督、制度制定等宏观指引角色。在职能管理部门的具体运作中， 与赤水河谷旅游公路业主承担规划建设、投资开发、运营管理全过程管理工作不同的是， 蓝岭公路协会以及各社会组织仅承担公路在开发运营阶段的系列工作。这种不同与美国旅游公路的建设发展远远早于相关法规出台的特点息息相关。美国大多数旅游公路的前期规划设计、施工管理都由不同的设计公司及学者负责， 而在相关法案出台后， 相应的职能管理部门仅负责道路开发运营维护相关的工作。
（3） 在投资模式上， 美国蓝岭公路与我国赤水河谷旅游公路也有不同。蓝岭公路以官方投资为主， 特别是随着2005年正式纳入国家旅游公路体系， 其对国家旅游公路基金的依赖大幅增加。虽然近些年由于逐渐倾向于市场化使得融资渠道和模式更多元， 但官方投资仍然是主要经费来源。赤水河谷旅游公路由政府统筹指导， 企业主要负责建设资金的筹集， 可以同时发挥政府的调控作用及企业的市场灵活性。但目前我国大多数旅游公路仍然延续传统公路的建设模式， 由政府主导承担主要建设资金， 存在融资方式单一、资金压力较大、灵活性差等问题[14], 不利于旅游公路沿线资源的开发与盘活。
五、 我国旅游公路管理机制建议
1、 政府引导多级联动， 发挥宏观管理作用
建立以地方人民政府牵头， 交通部门连同旅游、环保、林业等部门主导的宏观管理组织架构， 同时形成自上而下的联动机制， 共同形成合力， 在设计建设理念的把控、管理制度的制定、部分建设资金的投入、平台公司的组建、建管机制的监督等方面给予宏观支持， 统筹协调旅游公路的管理工作。
2、 企业运作拓宽融资渠道， 落实职能管理责任
发挥企业资本运作能力， 有利于转换政府职能， 使政府的身份变成监督者， 减轻政府的财政负担， 确保公共服务设施的质量[15].同时通过市场配置资源， 促进公路沿线旅游资源向资本的转化， 实现融资渠道和融资方式多样化， 完成资源与资本的有效循环。作为职能管理机构， 企业在旅游公路的建设管理中除了承担资金筹集任务外， 在政府的宏观管理之下， 还应主要负责规划建设、日常养护、运营管理、产业开发、宣传推广等具体管理事务， 共同推进旅游公路的建设和发展。
3、 整合沿线资源， 统一建设、开发、管理， 进一步解决融资问题
借鉴赤水河谷旅游公路的建设经验， 建议在旅游公路建设初期由项目平台企业有效整合沿线资源， 进行统一规划建设、统一投资开发、统一经营管理， 有效打破行政区域壁垒， 并突破旅游资源行政权和市场权责所属不一造成的无序竞争， 整合沿线既有及待开发的旅游资源。通过资源的有效开发， 拓宽公路建设融资渠道， 带动区域旅游与产业联动发展。
4、 公益性与市场性分离管理， 科学构建旅游公路管养机制
旅游公路兼具公益性与市场性。当前我国大多数旅游公路均采取政府和社会资本合作的建设模式， 因此在旅游公路建设完成后的日常管理养护中， 将公益类设施与经营类设施分离管理更加科学合理， 可操作性更强。同时根据目前旅游公路建设管理经验， 建议在此种模式下， 对于公路主体的养护， 鼓励由公益类设施管理机构 （地方公路主管部门） 、旅游公路受益者 （沿线政府及景区/景点运营公司） 、经营类设施管理机构 （服务设施等运营管理公司） 三方共同筹集公路主体管养经费， 同时将经营类设施产生的收益反哺公路养护， 调动政府对公路管理养护的积极性， 平衡各方利益关系， 确保公益类设施及经营类设施均能有序运营管理。
六、 结语
当前我国旅游公路建设与研究适逢其时， 亟需从国家层面开展旅游公路顶层设计， 构建我国国家旅游公路体系， 规范并指导我国旅游公路建设。本文通过对中美两国旅游公路管理体制机制的对比研究， 提出我国旅游公路在管理机制、建管模式、投资模式等方面的建议。未来在旅游公路不断实践与发展的道路上， 需在体系构建、管理模式、组织架构、资金补贴等方面加强探索与研究， 尽快形成一套成熟规范的中国特色旅游公路管理机制， 保障旅游公路建设的有序推进， 有效促进我国交通与旅游融合发展。
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