从执行权的性质看我国民事执行权配置改革

　　中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确提出要"完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点".因此,关于审判权与执行权如何分离,以及分离后如何设置已成为我国当下司法改革的一个热点问题.目前,我国学术界和实务界关于审判权和执行权分离的设想大致可分为三种: 第一种观点认为,审判权和执行权应该彻底分开,审判权由人民法院行使,而执行权应由其他专门的执行机关来行使; 第二种观点认为,既然法院内部设有审判机构( 如审判庭) 与执行机构( 如执行工作局) ,已经具备审判权和执行权分离的基础,那么法院内部就应该进一步完善这种内部分离; 第三种是折中观点,主张将外部分离与内部分离适当进行结合: 就外部分离而言,审判权与执行权应当由不同机关行使; 就内部分离而言,根据执行权中具体权力性质的差别,可考虑把执行权中的执行裁决权与执行实施权实行更进一步的深度分离.

 

　　通过深刻领会党中央十八届四中全会决定的精神,结合理论界与实务界的各种观点,我们不难发现,将审判权与执行权简单进行区别与分工的做法并不是审执分离司法改革的根本目的.审执分离改革的根本目标在于,通过新机制解决当下我国司法实践中存在的"审后难执行""审后乱执行""审后不执行"等种种司法怪象与司法顽疾,提高司法解决纠纷的效率,提升司法在人民群众心中的公信力.换言之,就是要遵循司法活动规律,把握好审判权与执行权的权力属性与特点,立足于我国的基本国情和司法实践现状,科学合理地实现审执分离,优化审判权与执行权的配置,促进审判权与执行权的顺畅运转与良性运行,更好地实现司法公正与司法权威.

 

　　一、民事执行权的法律属性和权力构成

 

　　( 一) 民事执行权的法律属性

 

　　如何看待和认识民事执行权的法律属性,不仅关涉执行工作价值与目标的定位,而且直接影响着执行权的配置模式.我们如若想对民事执行权进行科学合理的安排部署与配置,那么首先必须要对民事执行权的法律属性有一个正确的合理认知.关于民事执行权的法律属性,学术界大致存在"行政权说""司法权说"与"双重属性权力说"三种观点:

 

　　行政权说认为,司法实践中的民事执行活动,具有行政行为的主动性、确定性、命令性、强制性特点,故而民事执行应是一种行政行为; 相应的,执行权应界定在行政权范畴内,理所当然地是一种行政权.

 

　　司法权说认为,从权力外观表现上看,执行权显然具备司法权和行政权的双重特性,但更深入地分析就会发现,执行权其实应该是民事审判权( 或曰司法权) 的一种继续发展和推进,故从整体上来认识执行权,其法律属性归根结底还是司法权.

 

　　双重属性权力说认为,民事执行权应是一个"双生儿",司法权和行政权是其共有的法律属性.民事执行权实际上是司法权与行政权密不可分的有机结合体,是具有双重法律属性特征的复合性权力.

 

　　笔者认为,折中说的观点比较全面深入地诠释了民事执行权的法律属性,是更为科学合理的一种观点.司法权说或者行政权说,都只涉及执行权的某个侧面或某些部分,择其一点,不及其余,过于片面,并不能客观全面地反映民事执行权及其运行程序的全部法律属性.作为民事诉讼程序中一个重要环节,执行程序既离不开司法裁判行为,也离不开实施性的执行行为.在司法实践中,民事执行中的裁判因素和实施因素,应是一种相互配合、相互协调,共同发挥作用的两种介质,并且相互间具有不可替代性.可见,只是由于民事执行权是民事裁判权的延续与裁判结果的落实,就认定执行权是司法权,显得过于片面与不合法理; 而又因为民事执行权的外在表现和某些权能要素具有行政性的特征,就仓促作结论,武断地宣称民事执行权是行政权,也是一种不科学不客观的认识.

 

　　故在认识民事执行权的性质时,要秉持客观的态度,注意透过现象看本质,这样才能对执行权有一个全面准确的定位,才会承认其是司法权和行政权的有机结合,是一种特殊的复合性权力.

 

　　( 二) 民事执行权的权力构成前已述及,民事执行权兼具司法权和行政权的权力属性,是一种特殊的复合性权力.至于这种特殊的复合性权力是由哪些具体的权能要素组成,也是看法不一,众说纷纭:

 

　　第一种观点是两权论.持这种观点的学者以执行权的双重法律属性为出发点,将其权力划分为执行裁判权和执行实施权.故在民事执行中,涉及到程序与实体方面争端的裁判权,应归属于执行裁判权; 而在具体执行实施中的强制措施权力,应属于执行实施权.在民事执行中,执行裁判权具有鲜明的司法权属性,公正、被动、中立是其主要特征; 而执行实施权又具有鲜明的行政权属性,积极、主动、高效是其显着特征.

 

　　第二种观点是三权论.持这种观点的学者将民事执行权划分为执行命令权、执行实施权和执行裁判权三种权力.执行命令权,是指以判决为依据,发布相应的命令,采取相应的调查措施和执行措施的权力; 执行实施权,是指实施执行命令的权力; 执行裁判权,是对执行中发生的相应纠纷进行争议处理的权力.

 

　　第三种观点是四权论.持四权论观点的学者认为,民事执行权不仅包括执行命令权、执行裁判权、执行实施权,还应该涵盖执行调查权.

 

　　在执行程序中对案件有关的具体情况进行调查的权力也属于执行权.

 

　　第四种观点是五权论.持这种观点的学者把执行权分得更细,即在上述四权论的基础上,额外增加了一个执行监督权.所谓执行监督权,就是对执行法律关系主体的执行活动与相应程序进行监控、制约的权力.其他四种具体权力的内涵,与前述无异.

 

　　对于上述诸观点,笔者主张,三权论中关于执行命令权与执行实施权的划分和区别,其实没有必要,这两种权能实质上均为行政权,故应将执行命令权纳入到执行实施权中才是科学合理的.四权论中,将调查权从执行权中细分出来,单独列为一种权力类型,也有不妥,因为调查权只是有可能存在于实施执行权的活动过程中,将其完全区分出来与裁判权和实施权并列,同样没有必要.五权论中,将监督权从执行权中分离出来,作为单独的一个权力要素,更没有必要,因为监督权无论在理论上还是实践中,都完全可以合并到执行裁判权中.综上,笔者认为,两权论中的裁判权和实施权,完全可以涵盖执行权的权力构成.

 

　　二、我国民事执行权配置改革试点的现状与问题

 

　　( 一) 民事执行权配置改革试点现状为了指导我国各地法院执行权配置的改革试点工作,最高人民法院陆续发布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》等司法文件,对执行权的配置问题进行必要的规范与引导.考察目前试点情况,各地法院对执行权的配置大致分为以下三种情况与模式:

 

　　其一为"分权不分家"模式.这种配置方案与模式是将执行裁判权和执行实施权进行分权运作,但仍在同一个执行机构中,只是把执行权力分解后分别交由裁判庭和实施庭具体负责和行使.

 

　　其二为"既分权又分家"模式.此方案不仅是把执行裁判权和执行实施权进行分离,也将其权力分由不同的机构来行使.执行实施权由执行机构来具体负责实施,执行裁判权则由民事审判法庭来负责行使.

 

　　其三为上下级法院之间"分权合作"的运行模式.在这种分权模式下,中级人民法院的民事执行机构,不仅负责自己管辖的执行案件的执行工作,还要负责基层人民法院管辖的执行案件中有关执行裁判问题的裁判工作; 基层人民法院的民事执行机构,则只负责执行实施权的行使,而不负责执行裁判权的行使.

 

　　( 二) 民事执行权配置改革试点存在的问题近年来,我国多地法院对执行权的配置进行了改革试点,取得了一些成果,但其中也出现了不少问题.

 

　　1. 执行中的统一领导体制难以形成从我国现行的法律规定来看,司法权理应由各级人民法院独立行使.由于执行裁判权具有司法权性质,导致执行权不能集中统一行使,上下级人民法院各自独立负责执行工作,阻碍了执行统一领导体制的形成,不利于执行工作的高效开展.

 

　　2. 未科学合理地划分执行裁判权行政权性质的裁决权和司法权性质的裁判权共同存在于执行程序中.对于执行中的实体性争议,应由具有司法权性质的裁判权来解决;而对于执行中的程序性争议,则应由具有行政权性质的裁决权来解决.但在司法实践中,大多数法院对执行中出现的问题,常常采用"大包干"的方式来处理,即所有问题基本上全由执行裁判庭来统一处理.我们认为,对于大多数程序性问题的处理裁定,如查封、划拨、冻结、拍卖等,因具有时效性强和经常被适用的特点,如果让执行裁判庭来行使裁决权,往往会影响执行工作的效率.

 

　　3. 执行组织机构的划分不够合理当前我国法院内部机构的设置,是司法警察大队与执行工作局分属不同的机构,且两者处于相互独立的状态.在一些法院,司法警察往往与执行工作没什么真正联系,使得其在执行领域中的特殊功能与作用并未能发挥出来.

 

　　更有甚者,居然将司法警察部门当做一般的保卫机构,类似人民法院的普通门卫.这样的机构和人员安排,既不利于法院司法人力资源的优化配置,也不利于执行工作的顺利推行.

 

　　4. 执行机构性质与执行人员角色模糊不清我国当前无论在理论还是实务上,关于执行权的法律属性和权力构造的争议一直存在,难以达成共识,从而导致对于具体执行机构性质与执行人员角色的认识存在很多分歧,并愈发陷入模糊与不明确境地.在许多法院,执行局兼有行政机构和司法机构性质,执行员也兼具司法行政人员与司法审判人员角色,导致司法实践中执行权和审判权被滥用、执行实施权与执行裁判权被混用现象经常发生.

 

　　5. 执行中的分工与制约机制欠缺目前,我国不少法院对执行权的分权配置进行了一些尝试与探索,但仍有不少法院的执行裁判权与执行实施权的分离并不彻底,执行局的内部机构表面上做到了分设,但实际并未真正分开,从而导致执行裁判权和实施权实际上仍由相同的机构和人员负责.分工负责、互相制约的机制在很大程度上流于形式,执行效率与执行公正都大打折扣.

 

　　 三、我国人民法院审执分离的执行权配置

      改革设想鉴于我国现阶段民事执行权配置改革没有统一的标准与一致的路线图,笔者基于对执行权法律性质与权力构成的再度认知,以及对司法公正与司法效率的双重追求,汲取我国一些法院试点改革的经验教训,就审执分离的权力配置改革提出如下建议和设想:

 

　　( 一) 结合法官员额制改革,统筹部署法官员额制度已在上海等地得到了充分的试点实施,对于在全国范围内的推广实行,也正式进入了论证与准备阶段.法官员额制事关法院人力资源与内设组织机构的重新调整与安排,它是把法院的全部工作人员区分为法官、法官助理与司法行政人员三大类.就执行机构的工作人员而言,应包括执行法官、执行员和执行辅助人员.执行法官属于入员额的法官,负责执行中的实体争议问题的裁判处理; 执行员属于法官助理,负责法官所作裁判的执行,同时对执行中的一般程序性争议可进行裁决; 执行辅助人员包括司法警察在内,属于司法行政人员,负责配合与协助执行员开展执行工作,有权采取各种具体强制执行手段与执行措施.

 

　　( 二) 审执机构分离,执行机构应自成体系各级人民法院的审判机构统称为审判法庭,其执行机构则统称为执行工作局.人民法院审判机构独立负责审判工作,上下级人民法院审判机构之间属于监督和被监督的关系,而非领导与被领导的行政管理关系.执行工作局虽仍附设于各个人民法院,但具有相对独立性.

 

　　同时,最高人民法院执行工作总局、高级人民法院执行工作局、中级人民法院执行工作分局和基层人民法院执行工作支局,四个级别的执行工作局实行自上而下的垂直管理,即属于"上命下从"的行政管理关系,以形成全国统一的执行工作领导体制.

 

　　( 三) 完善执行权的监督制约与救济机制首先,执行程序中的当事人对于执行工作局及其工作人员存在的程序性侵权事项,可以向上级人民法院执行工作局申请复议,对于复议决定,下级人民法院的执行工作局必须服从.

 

　　其次,如果执行程序中的当事人认为执行工作局及其工作人员的具体执行行为( 行政性执行行为) 违反法律规定,当事人可直接在执行标的物所在地的人民法院提起行政诉讼,由人民法院的行政审判法庭来进行裁判.最后,若当事人对执行标的的具体权属产生争议,可直接向人民法院提起执行异议之诉,并由人民法院的民事审判机构来进行裁判.

 

　　总之,当前我国正在进行的审执分离的司法体制改革探索与试点,对于我们深刻把握人民法院审判权与执行权的关系,合理配置人民法院的审判权与执行权,大力纠正审判不公与判决执行难等司法顽疾将起着重要作用,也必将使我国审判与执行领域的法治建设取得长足的进步.

 

　　[参 考 文 献]

 

　　[1]刘洪瑞,吴大华. 民事合同的公众认知与公权力干预[J]. 贵州大学学报( 社会科学版) ,2015,( 5) .

　　[2]李卫国. 民事执行理念的反思与更新[J]. 贵州警官职业学院学报,2013,( 5) .

　　[3]黄思逸. 法律人的理性与法律教育[J]. 教育文化论坛,2014,( 5) .

　　[4]谭秋桂. 民事执行法学[M]. 北京: 北京大学出版社,2010.

　　[5]施佳. 法治社会建设进程中的权利与权力问题探究[J]. 哈尔滨学院学报,2016,( 6) .