[摘要]四三会议决议是《内蒙古自治运动统一会议的主要决议》的简称，它是由东、西蒙双方于1946年4月3日在内蒙古自治运动统一会议上达成的，本质上是一个历史协定。这一历史协定使内蒙古境内的蒙古民族在法律上实现了统一，为内蒙古自治政府的成立准备了条件，使国家的统一在内蒙古有了保障。另外，四三会议决议也是中国共产党以谈判协商方式解决民族问题的一次有益尝试。
[关键词]四三会议决议；法律价值；历史协定；内蒙古自治；谈判协商
四三会议决议是《内蒙古自治运动统一会议的主要决议》的简称，它是由东、西蒙双方①于1946年4月3日在内蒙古自治运动统一会议上达成的。决议主要内容为：内蒙古民族运动要在中国共产党的领导下实现平等自治，不是独立自治。内蒙古自治运动统一领导机关为内蒙古自治运动联合会。各盟旗建民选政府；解散东蒙古自治政府，设立联合会东蒙总分会，由东蒙总分会领导东蒙工作；蒙古族、汉族杂居区实行蒙汉分治，蒙古族人口数量占优势的地区或者深入蒙古族居住区的汉族居住区实行民主自治；联合会统一领导蒙古军队武装；扩大原联合会机构为八部一处，充分容纳了东西蒙人员，并考虑了双方人员正副职的平衡；各解放区政府和军区帮助解决救济蒙民、培养干部、训练军队；联合会的工作中心是发动群众参加自治运动，改选政权，预防特务破坏活动，打击国民党反动派及其他一切反对内蒙古自治运动的行动。[1]四三会议决议确立了中国共产党对自治运动的领导地位，结束了内蒙古东、西部地区政治上的分裂状态，实现了自治运动的统一，指明了自治运动的方向，从而使自治运动开始成为群众性的民族民主运动。[2]但笔者无意从历史价值角度探讨四三会议决议，而是拟从四三会议决议的“协定”特点出发，深入探讨其蕴含的法律价值。
一、四三会议决议使内蒙古的蒙古民族在法律上实现了统一
四三会议决议是由东蒙古人民自治政府（以下简称东蒙政府）和内蒙古自治运动联合会（以下简称联合会）两个主体，对当时内蒙古自治运动的方向、路线、政策等问题，经协商后获得的一致意见。这一协议因其签订主体、签订过程、具体内容和签订时间具备“平等、合法的主体”“自由、自愿地表达”“协商一致的意思表示”“历史过往之事”四大特点，故其属于历史协定。这一协定蕴含着重大的法律价值。
抗战胜利后四三会议前，内蒙古人民革命党和内蒙古人民革命青年团领导了东蒙地区的“自治”和“运动”,并于1946年2月15日在王爷庙（今乌兰浩特）成立东蒙政府，管辖呼伦贝尔、兴安、哲里木、昭乌达等盟旗。东蒙古人民自治军为其武装力量。该政府代表了东蒙地区主要的民族解放运动力量。它是1946年1月16日由东蒙人民代表大会决定成立的。当时出席大会的人员有东蒙36旗的代表约200人。大会制定了《东蒙古人民自治法》和《东蒙古人民自治政府施政纲领》。大会选举政府成员15人，其中博彦满都当选为主席。[3]东蒙政府主张“在尊重中国宗主权下实行高度自治”.这种主张因违反国家的整体利益，东北局根据中共中央指示，明确表示：支持地方自治，但不同意其自治法和自治纲领。[3]而国民党东北行营主任熊式辉代表当时的国民党当局，拒绝承认东蒙古人民自治政府。[2]可见，东蒙政府是抗战胜利后，在东蒙地区成立的具有民族民主政权性质的地方割据政权。虽然在领导自治运动过程中，由于东蒙政府领导成员及参与者成分的复杂性，使得东蒙的自治运动呈现出进步与反动同时存在的局面。[4]但东蒙政府本身因民选、民主之特点，使其具有代表内蒙古境内东部蒙古族人民利益的正当性。它是东蒙人民的代表。
西蒙地区，在中国共产党晋察冀中央局领导下，1945年11月26日，联合会成立大会在张家口召开，出席大会的有来自8盟36旗的军政、团体、学校等各界代表人士共79人，乌兰夫主持大会并做了报告。报告指出，联合会是内蒙古群众运动的最高领导机关，是建设内蒙古民主政府的桥梁，更是实现内蒙古民族彻底解放的领导者和组织者。大会首次执委会选举乌兰夫为执委会兼常委会主席，刘春为秘书长。[3]内蒙古自治运动成立大会的与会代表、筹委会成员、执委会成员、大会主席团成员等大部分是蒙古族。如“内蒙古自治运动联合会全体代表名单”共有代表79人，从姓名看，大部分是蒙古族各界代表人士。[5]大会主席团成员中有云泽、奎壁、克力更、乌兰、田户、苏剑啸、乌力吉那仁、索德那木扎木绰、阿勒登特古斯等9人，[6]也是蒙古族居多。联合会主张内蒙古统一和区域自治，它实行会员制，会员有遵守宗旨和缴纳会费的义务，这使联合会具有统一战线联盟和党团组织的性质。联合会在政治、军事、经济、文化、医疗卫生、宗教等方面制定了一系列应由政府制定的政策并加以实施，取得了一定社会效果。这使其具有人民民主政权的性质。可见，四三会议前，联合会是由西蒙人民经民主选举成立的组织，具有代表内蒙古境内西部蒙古族人民利益的正当性，它是西蒙人民的代表。
四三会议决议双方，之所以能够在平等自愿的基础上达成四三会议决议，进而统一为内蒙古自治运动联合会，是由当时特定的历史局势所决定的。内蒙古人民革命党和内蒙古人民革命青年团的纲领都曾提出“以马克思列宁主义为指导思想，联合苏共、蒙古人民革命党和中国共产党建立蒙古民族自决民主的政权，境内民族一律平等，为实现社会主义和共产主义制度而斗争。”[2]可见，东蒙政府创立者的政治纲领，有“共产国际”思想的影子，其从血缘上就有同中国共产党的天然亲近性。在其“内外蒙合并”的诉求遭到蒙古拒绝后，转而寻求统一内蒙，走独立自治之路。东蒙政府成立后，共产党支持其地方自治但反对其独立自治。国民党则不承认其自治政府的地位。在这种背景下，东蒙政府方面因“实现统一”和“实行自治”的理想同联合会一致，故有同联合会联系的政治动力。
四三会议前，内蒙古人民革命党东蒙本部和东蒙政府就与联合会有过较充分的接触和交流。东蒙本部曾派人到张家口与联合会取得联系，介绍东蒙的情况，了解联合会的主张。交流后，联合会派出赴东蒙工作团，前往东蒙开展自治运动，后经反复协商，双方各派7名代表于3月30日至4月2日间举行了5次预备会议。代表们在会上会下进行自由交谈，各自介绍自治运动的开展情况和主张。对于统一自治运动的实质性问题，双方在平等的基础上进行反复细致地探讨、协商、批驳和辩论，终于在“自治运动的方向、道路和领导权等一系列重大问题，统一了认识，获得了一致意见。”[7]正如东蒙代表博彦满都所说：“近几日的会议，通过衷心地谈话，意见一致，思想一致。”[8]可见，在内蒙古自治运动统一会议上，东西蒙双方在平等、自愿的基础上达成了四三会议决议。
依据四三会议决议，东蒙政府和原自治运动联合会两个政治主体在协商一致的基础上，实现了合并。四三会议决议双方东蒙政府和联合会，是不同政党领导下的政权，具有平等性。二者是在内蒙古分裂、分割的前提下由当地各民族代表依照民主程序成立的，虽未能得到国民党当局的承认，但其仍不失为合法的具有一定民族民主特性的割据政权。两个政权在各自区域内分别反映并代表内蒙古境内东、西部蒙古族人民的意愿。合并后的联合会已成为内蒙古境内蒙古民族的代表。这意味着内蒙古境内蒙古民族通过协议方式在法律上实现了统一。
二、四三会议决议为内蒙古自治政府的成立奠定了基础
联合会的诞生，是中国共产党根据内蒙古民族问题的实际而做出的历史决策。中共中央曾决定：在内蒙古，实行区域自治的基本方针。从各旗开始，组织蒙人的地方自治运动，建立地方自治政府。[9]先成立联合会，发动广大蒙古族人民，以便为将来建立内蒙古自治政府做准备。[10]联合会的最终使命，就是落实党在内蒙古地区建立内蒙古自治政府的方针。而四三会议决议的达成、落实以及国内形势等诸多因素，使这一目标的实现成为可能。
依据四三会议决议所进行的蒙地之民主自治实践为内蒙古自治政府的成立奠定了基层政权基础。四三会议决议要求解散东蒙古自治政府并在蒙古族、汉族杂居区实行蒙汉分治，蒙古族人口数量占优势的地区或者深入蒙古族居住区的汉族居住区实行民主自治。据此，同年5月26日，东蒙古人民第二次代表大会召开，会议决定取消东蒙政府，设兴安省政府。同时宣布建立内蒙古自治运运联合会东蒙总分会。[11]会议历时5天，出席代表共500余人。“此次大会的举行，标志着兴安省开始走向地方自治与民族自治的道路。兴安省为内蒙古面积最大者……全省人民对此莫不欢欣鼓舞与竭诚拥护。”[12]东蒙总分会和兴安省政府成立后，内蒙古东部地区各盟、旗相继建立民主自治政府，自治运动得到了较快地发展。为指导自治政府的建立，乌兰夫指出，各盟旗首先要依照“民族平等，民主自治”的原则，采取民选的方式建立各革命阶级联合专政的民主自治政府。[13]在这些思想的指导下，四三会议决议的相关条款得到了很好的落实，一批民主自治的基层政权得以建立，这为内蒙古自治政府的成立做好了基层政权准备。
依据四三会议决议，促成了内蒙古各方面的团结和统一。这种团结和统一，为内蒙古自治政府的成立奠定了良好的社会基础。四三会议后，在联合会的领导下，内蒙古各民族开始落实四三会议决议精神，相关工作取得了良好的效果：通过联合会会员改造了政权，使各个阶层的人民首次处于真正平等的地位；广大群众觉悟程度显着提高，认清了中国共产党才是内蒙古民族的真正朋友；联合会开设工厂，成立实业公司，发放赈济款，合理分配清算的少数蒙奸恶霸土地，这些举措减轻了蒙民的负担，改善了蒙民的生活。联合会还创办了军政学校等，为自治运动培养人才。联合会亦非常注重蒙古文书刊的发行，出版的《内蒙古自治报》《内蒙古周报》等，每期销量达二千份左右。这些举措对内蒙古的文化建设，对民族平等和平等自治理念的宣传起到了积极的作用。军事上，内蒙古人民自卫军同八路军一起奋战，抵抗蒋介石的进攻。[14]这些工作和成就，使内蒙古地区实现了各方面的团结和统一：首先，东、西蒙长期的分裂状态结束，实现了地域统一；其次，各民族互相交流，团结对敌，保卫家园，不仅实现了蒙古民族的团结和统一，还实现了各民族的团结和统一；再次，在思想和意志上，民族平等和平等自治的理念得到了落实和内蒙古各民族的一致拥护。这种各方面的团结和统一，“奠定了内蒙古人民在自求解放事业上的必然胜利的基础和保障。”[15]为内蒙古自治政府的成立准备了条件，奠定了基础。
国内政治形势方面，1946年11月15日，国民党违背政协决议与全国民意，召开伪国大，并武力进攻哲里木盟地区，使东蒙人民自治运动走入艰苦斗争的关口。东蒙自治运动总分会提议召开内蒙古人民代表会议，成立内蒙统一政权。[16]西满分局也指出，在“东蒙，无论老年、青年，进步的、落后的，都主张成立（内）蒙古自治政府。大公报记者亦有要求内蒙自治的呼吁。”[17]据此，中共中央认为：“为了团结内蒙族人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫”,可联合东西蒙“成立一地方性的高度自治政府”.[18]这样在内蒙古解放区，在中国共产党的领导帮助下，在自治运动联合会的具体领导下，开始酝酿建立内蒙古自治政府，这一政府本质与联合会是一样的，但其作用是更好地团结蒙古族人民反对蒋介石，它是各阶级和民族的联合，是“高度的地方自治”.[19]自此，根据四三会议决议和党的指示，联合会为召开内蒙古人民代表会议，成立内蒙古自治政府并开展各项筹备工作。1947年4月23日，根据中共中央的指示，联合会召集内蒙古各盟旗代表392人，在兴安盟王爷庙举行了内蒙古人民代表会议。[2]同年4月27日，会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》，施政纲领规定，内蒙古自治政府是“蒙古民族各阶层”联合“内蒙古各民族”实行“民族区域自治”的“民主政府”.[20]1947年5月1日，在乌兰浩特，内蒙古自治政府宣告成立。这标志着联合会圆满地完成了“建立内蒙古自治政府”的历史使命。[21]这一使命的完成也使四三会议决议中“内蒙古民族运动要实现平等自治”的精神得到充分贯彻。
三、四三会议决议使国家的统一在内蒙古有了保障
四三会议决议的一方联合会，是具有少数民族民主政权性质的组织。在四三会议决议达成前，它是西蒙人民的代表。在四三会议决议达成后，它成为全体内蒙古人民的代表。另外，联合会作为党领导下的革命团体，它是团结内蒙古各阶层、民族的统一战线联盟，其主要领导都是中国共产党党员，这些党员代表中国共产党在内蒙古地区开展工作，故联合会的诉求在一定程度上体现了党的主张。联合会是党在内蒙古地区的主要工作方法。四三会议决议不仅是东、西蒙双方政权代表签订的协定，也是内蒙古蒙古族人民同中国共产党签订的协定。这在一定程度上表明了蒙古族人民同未来的政权代表者之间就政治合法性和自治方式等达成了一致，也表达了蒙古族人民对更大政治共同体的认可和期待。对此，加拿大最高法院，在处理魁北克分离事件时，创立了宪法规则的概念，法院认为：“宪法和‘宪法规则’有着本质的不同，前者是各方已达成的协议，是法律；后者则是形成宪法或达成协议的规则。”[22]四三会议决议因其确立了中国共产党对内蒙古自治运动的领导权和民族区域自治这两个宪法性问题，因而是达成宪法的“宪法规则”.这一“宪法规则”被后来的法律文件所遵循。《陕甘宁边区宪法原则》《内蒙古自治政府暂行组织大纲》《中国人民政治协商会议共同纲领》以及新中国成立后的各部宪法和民族区域自治法等均无一例外地规定了民族区域自治和中国共产党的领导。追本溯源，笔者认为，这些规定，对蒙古族群体而言，均是对四三会议决议这一宪法规则的宪法达成，是对四三会议决议的落实、坚持和发展。由此可见，四三会议决议这一历史协定，在内蒙古境内确定了“党的领导”和“平等自治”两大宪法问题，而这两大问题，是国家实现统一内蒙古的根本问题。这两个问题的成功解决，使中华人民共和国的国家统一在内蒙古地区有了保障。
《内蒙古自治政府施政纲领》规定：内蒙古自治政府“以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域，是中华民国的组成部分。”“援助蒋占区蒙古人民，反对大汉族主义民族压迫及蒋家暴政的一切斗争。”[23]《内蒙古人民代表会议宣言》宣称，内蒙古自治政府是实行高度自治的“地方民主联合”政府，并非“独立自治”政府。它“将团结区域内的蒙、汉、回等民族，联合一切赞助内蒙古自治的民主党派和中国境内各民族，坚决粉碎美蒋反动派进攻和压迫，争取内蒙民族的彻底解放及中国各民族共同解放。”[24]乌兰夫也号召并宣告：自治政府成立后，要使自治工作更加发展及巩固；要考虑如何使内蒙200万人民及蒙汉人民团结，怎样粉碎美蒋反动派。[25]可见，内蒙古自治政府成立之时，其性质即为“非独立的地方的政府”,其任务之一即为“粉碎美蒋反动派”,“争取内蒙各民族的彻底解放及中国各民族共同解放”,这些均使国家的统一在内蒙古地区有了保障。事实上，内蒙古自治政府成立后，“实行民主改革，着手改善人民生活，使自治区内各民族紧密团结，成为稳定的后方，有力地支持了东北根据地的建设。内蒙古人民自卫军不仅缴匪，安定了内蒙古地方，还参加东北人民解放军保卫东北根据地的战斗和辽沈战役，为新中国的建立做出了自己的贡献。”[2]1949年9月，内蒙古地区全境获得解放。9月下旬，全国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。对于是实行联邦制还是单一制问题，毛泽东同李维汉在政协筹备期间，进行了探讨。李维汉认为，单一制更符合中国实际，统一国家内实行民族区域自治，更利于民族平等。[26]另外，周恩来也在深入分析英美帝国主义阴谋分裂中国边疆的基础上，在看到内蒙地区民族政策成功实践的基础上，认为为防止帝国主义的分裂和分化，应将“各民族团结成一个大家庭”.这个大家庭的名称叫“中华人民共和国，而不叫联邦”.“虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权利。”[27]在上述这些实践、探索和认识的基础上，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”被写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这就以法律形式确定了民族区域自治的地位。1949年12月2日，中央人民政府决定将“内蒙古自治政府”改称“内蒙古自治区人民政府”,乌兰夫被任命为主席。[28]至此，中华人民共和国在法律上实现了对内蒙古的统一。
四、四三会议决议是以谈判协商方式解决民族问题的有益尝试
四三会议决议是两个具有政权性质的组织所签订的历史协定。协定的达成，是谈判和协商的结果。谈判和协商因具有民主属性，历史上曾是许多国家和地区解决民族问题的途径之一。加拿大组建国家时，就是通过邦联协定或条约的形式，赋予法裔加拿大群体和印第安人以差别权利。获得了政府在协议中对其权利的承诺后，这些群体才选择了加拿大。[29]与此类似，蒙古族群体因为在四三会议决议中获得了平等自治的保证，所以才选择了中国共产党的领导，至少这应该是需要重点考虑的因素之一。以此为源，新中国成立后，在中国共产党领导下建立的中华人民共和国主权国家又通过《十七条协议》解决了藏族群体的自治问题。由此，“《十七条协议》标志着谈判协商成为解决统一和自治问题的法律途径。”[30]这种具有开创意义的解决民族问题的法律途径的选择，无疑与新中国成立前，中国共产党运用四三会议决议解决蒙古族统一和自治的尝试是分不开的。在西方民主国家，有许多这样的协定。一般来说，这些历史协定所规定的内容是少数民族群体加入国家这一更大政治共同体时的条件。[29]虽然四三会议决议不是主权国家同少数民族签订的协议，但中国共产党后来领导中国人民成立了中华人民共和国，成了国家的执政党。故其所签订的协议，一定程度上能代表主权国家。四三会议决议的历史协定和宪法规则特点，使党和国家遵守协议和信守规则，不论从道义上还是从法律上，无疑是非常重要的。“否定这些协定，会严重丧失信任。”[29]四三会议决议，规定了民族区域自治，作为当时签订协议的中国共产党，其领导下的国家应该遵守这一协定，坚持和完善民族区域自治，而不应改行所谓的“第二代民族政策”.②否则可能会引起流血事件或国家分裂等严重的后果。这已由多民族国家的历史和现实所证实。“美国人一直在运用一种非常不同的策略，吸纳在历史上是自治的、家园已成为更大共同体的一部分的群体，如美国印第安人、阿拉斯加爱斯基摩人、波多黎各人和夏威夷土着人。这些少数民族中的大多数，在美国联邦范围内都有某种程度的自治。”[29]而相反的做法则是危险的。赛尔维亚当局在米洛舍维奇的主持下，强行废除科索沃省的自治权，这是后来一系列动乱、冲突、独立运动、种族清洗等发生的重要原因之一。[31]更能说明问题的是前苏联在处理民族问题时的偏差。苏联解体的原因很多，民族问题是其中之一。由于其没有严格依民族平等原则贯彻民族区域自治制度。“对苏联少数民族造成了极大的伤害，才导致苏联的民族关系的紧张状态得不到合理的解决。”[32]从另一方面看，协议是约束双方的。作为协议的另一方主体少数民族群体，也应遵守协议，坚持中国共产党的领导，在行使其自治权的过程中，维护多民族国家的统一和团结。
从四三会议决议的形成背景、形成过程、具体内容以及实践效果来看，四三会议决议对中国少数民族问题的实践弥足珍贵。其法律价值除了在当时的历史背景下，实现了内蒙古境内各民族的统一，对内蒙古自治政府的成立、国家的统一均做出了不凡的贡献。更值得一提的是，这一决议本身所蕴含的处理问题的方式---谈判协商方式，因其具有的民主和协商特点，会对未来之民族问题的处理及族际民主的构建具有一定的启发意义。
[注释]
①内蒙古地处祖国北疆，横跨东北、西北、华北三大区。其地处东北的部分，称“东蒙”,地处华北、西北东部的部分称“西蒙”.“九·一八”事变后，东蒙沦陷，日寇先后设兴安四省对其统治，属伪满洲国势力范围。“七·七”事变，西蒙大部分沦陷，日寇设伪蒙疆政府对其统治。抗战胜利后四三会议前，内蒙古人民革命党和内蒙古人民革命青年团领导了东蒙地区的“自治”和“运动”,并于1946年2月15日成立了东蒙古人民自治政府。而西蒙地区的自治运动经历了短暂的“内蒙古共和国临时政府”后，以共产党领导下的内蒙古自治运动联合会为领导机构。四三会议的双方是指东蒙古人民自治政府和内蒙古自治运动联合会。参见达力扎布：《蒙古史纲要》，北京：中央民族大学出版社，2011年版，第237-245页；郝维民：《内蒙古自治区史》，呼和浩特：内蒙古大学出版社，1991年版，第1-24页。
②第二代民族政策是指“要从党和国家实行民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同团结奋斗、各民族共同发展繁荣的一整套民族政策转变为‘推动各民族交融一体',即实现民族融合，消灭民族界限。”见黄铸：《何谓“第二代民族政策”?》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版），2012年，第3期。
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