摘要：在行政审批制度改革从量上要求向质上提升的转型中， 以法治视角关注基层问题具有必要性。基层行政审批改革面临主体资质不适格、审批标准不统一、权力界限不明、法律法规滞后、诚信意识缺失等问题， 需要合法落地审批权限、保障行政相对人隐私权、培育市场诚信意识、立法跟进审批改革、明确行政审批权责、科学考核审批改革成效等优化路径解决实践中产生的具体问题， 以契合改革发展方向与发展目标。
关键词：基层行政审批改革； 法治思维； 承接能力；
改革要见成效往往是“病去如抽丝”, 只能在久久为功中一个一个克服困难、一个一个解决问题。[1]梳理基层行政审批改革中的法律问题， 运用法治思维破解法律障碍， 既是行政审批改革必须面对的难点， 也是法治政府建设的必然选择。
一、基层行政审批改革中存在的法律问题
为顺应社会经济发展的客观需求， 最大限度的激发市场活力与社会创造力， 各地基层行政审批改革取得积极成效， 然而， 实务中仍存在一些问题亟待解决。
（一） 部分行政审批主体资质缺失
部分行政审批资质缺失主要表现在两个方面：一是行政审批机关缺乏相应资质， 部分行政审批事项通过委托许可方式下放， 而依我国《行政许可法》规定， 行政许可受托主体须为行政机关， 但实务中有的基层受托主体为事业单位， 并且未通过授权等其他方式取得合法资质， 存在受托主体不适格的法律风险。二是缺乏具备审批资质的人员， 伴随行政审批事项的下放， 基层行政审批业务量激增， 尽管通过下划或新增等方式向基层扩大相应人员编制， 但与实际需求仍存在一定差距， 有些行政审批事项下放至基层无适格人员承接， 容易形成法律风险。
（二） 部分审批事项缺乏统一标准
法治追究“公平”的法律价值， 依法行政亦应贯彻这一法治精神。部分基层行政审批事项缺乏统一的判断标准， 如对于经济收入的界定， 在基层实施过程， 有的地方依据村居等基层自治组织出具的证明材料、有的地方依据银行等金融机构出具的财务明细、有的地方依据多方主体共同确定的评估结果， 由于判断标准不同， 导致行政审批结果差异， 不能更好地实现“公平”法治价值。
（三） 部分审批事项权力界限不明
部分基层行政审批主体承担了上级单位行政审批事项的初审环节， 初审环节， 尤其是无需进行重复审核的审批内容， 一方面增加了基层工作压力， 另一方面可能会因环节重复导致行政审批效率降低。实务中还存在将许可清单中的审批项目纳入公共服务清单的问题， 并未真正的优化或简化审批流程。初审环节的无效设置以及行政审批转换为其他行政事项， 与行政审批改革的目标并不一致， 也不契合法治要求。
（四） 部分审批改革事项法律滞后
法律体系具有稳定性特征， 相较于行政审批改革的政策供给， 立法存在相对滞后性， 即基层行政审批改革面临法律“天花板”问题：一是改革政策与法律规定冲突， 如， 部分行政审批改革要求取消“重复证明”环节， 但相应的重复证明要求已经通过法律法规固化；二是改革政策无法律依据， 如， 有些审批环节取消， 相关配套法律法规未与改革政策同步修订， 造成无事中事后监管环节跟进；三是规范性文件与改革政策不同步， 基层行政审批主体在选择审批依据时存在疑虑；四是基层行政审批依法行政考核的指标体系相对滞后， 在实践改革中已经取消的环节， 但考核指标并未予以取消， 导致考核指标与改革现实脱节。
（五） 部分市场主体存在失信行为
基层审批面临一些市场主体失信问题， 主要表现为以下三个方面：一是虚报或延迟认缴注册资本， 注册资本实缴制改为认缴制后， 有的市场主体将“认缴”等同于不缴、少缴或迟缴， 注册情况与经营风险能力严重不符。二是虚报注册地址， 部分审批环节中市场主体住所登记仅需要租赁协议和房产证复印件即可办理， 有的市场主体利用他人房产证明进行虚假登记。三是虚报投资主体， 不符合“诚实信用原则”原则。上述行为不仅关乎市场失信问题， 还涉及合同履行、法律责任承担、相对主体权益保护等一系列法律问题， 需要引起关注。
二、基层行政审批改革法律问题的原因
随着深化改革进入深水区， 基层行政审批改革经历了前期积淀后， 所触及的问题愈加尖锐。基层行政审批改革面临诸多法律障碍， 需要探析其原因以妥善化解法律风险。
（一） 发展不平衡导致市场机会分配不均
基层行政审批改革的进程在不同地区、不同领域存在一定差异， 因此， 对于同一审批事项可能呈现不同的审批结果。如有的地区行政主体以相对严格的许可态度应对新兴领域的市场准入， 创新领域存在显性或隐性的审批壁垒， 不同地区的行政审批主体对于同一新兴产业市场可能出现不同的准入要求， 导致市场机会不同。
（二） 专业人员缺乏导致行政审批能力不足
随着基层行政审批主体承接的审批事项增多， 一方面需要“事随人走”, 根据实际需要调整基层专业人员的编制配比， 另一方面需要基层行政审批人员具备相应的专业水平。当前， 基层行政审批专业人员相对不足， 主要源于：一是行政审批权力下放过程中， 基层相应培训不到位、配套措施出台不及时， 无法实现无缝对接；二是有的地区基层岗位人员流动性较高， 专业能力持续性提升困难。
（三） 考核数字化导致改革成效有待提升
当前， 基层行政审批改革考核以数字化考核为主， 容易出现“重形式轻结果”的问题。首先， 有的下放或取消的行政审批事项， 未进行跟踪考量或者成效考核， 存在部分基层部门不能承接行政审批下放事项等问题。其次， 有的基层行政审批改革， 未进行程序完善， 如不同部门之间信息不能对接， 仍需要行政相对人通过重复证明办理许可事项。再次， 有的基层行政审批改革， 未能与立法及时对接， 即需要进行基层行政审批改革的事项， 但依照现行法律规定并不允许。
（四） 监管盲点导致市场主体失信法律风险
基层行政审批改革的目标是为了简政放权， 通过优化审批流程， 为行政相对人提供高效便捷的行政审批环境。取消部分基层行政审批的实地调查环节后， 机制上未能有效跟进事后监督环节， 造成审批与监督之间的管理缺位， 有些市场主体采取造假方式获得市场准入资质， 监管上的盲点容易诱发市场主体失信法律风险。
（五） 行政审批改革的法律跟进有待系统调整
由于法律规定与改革政策的不同步、不协调， 使一些改革环节面临法律障碍。如， 对信用信息的运用， 尚未统一立法， 实务运用中缺乏必要的法律支撑。再如， 对电子材料的签章和效力认定， 在不同行政区域立法上存在差异， 就造成其应用不能得以有效推广。上述法律问题， 不是在个别地区或部门中出现的局部原因， 而是统一推进过程中形成的共性原因。行政审批权在基层合法落地， 必然要求立法与改革政策之间实现对接， 不同层面的立法问题需要进行系统性的调整。
三、基层行政审批改革的对策建议
我们不可能通过割裂以往的联系来建立更好的秩序， [2]解决基层行政审批改革中的法律问题须依托实践。笔者提出以下几点管见， 以期对于化解当前基层行政审批改革中面临的法律问题有所裨益。
（一） 系统分类， 合法落地审批权限
基层行政审批主体适法并具备依法审批的能力， 是行政审批行为的首要条件。行政审批事项取消或者下放至基层， 须针对不同类型分类梳理， 进行事前评估与后续跟踪， 使审批事项合法有效落地。一是对于已完成下放落地的， 通过后续监督持续完善流程体系， 保证基层承接主体具有合法资质、规范审批流程。二是对于能够下放但尚未落地的， 采取“审慎处理”的原则， 下放事项提前与下级承接部门做好沟通衔接， 及时指导培训， 通过统筹安排实现基层行政审批权的合法合理配置。三是对于不能下放或无法承接的， 梳理法律与政策冲突、基层审批资质受限等不同原因， 以进行立法、收回权限等方式针对性解决基层无权审批问题。
（二） 联动共享， 保障行政相对人隐私权
重复证明、“奇葩证明”等证明问题一直是基层行政审批改革着力解决的重点。行政相对人的证明信息涉及其隐私权， 因此， 基层改革过程中须重点保障行政相对人的信息安全， 避免非法渠道获取相应信息。建议建立信息共享机制， 在关联较为紧密的职能部门之间率先建立统一的信息共享交换平台， 同时， 进一步协调衔接地区之间的管理机制。统一部门之间、地区之间信息互通的具体标准， 便于行政审批信息的互通与共享。为保障行政相对人的隐私安全， 建议以行政相对人主动申请作为行政主体查阅隐私信息的启动环节， 即行政相对人不主动申请审批程序， 相应的行政主体无权查阅其隐私信息， 这也是未来行政工作中保障数据安全的需要。
（三） 推广承诺制， 培育市场诚信意识
当前， 诸多基层行政审批主体公开承诺审批时限， 拓宽信息公开渠道。如， 我国有的先发地区设置统一的政府热线服务平台， 统一受理途径， 规范处理程序， 解决处理行政相对人诉求。除了行政主体公开承诺方式， 可以探索行政相对人承诺制， 即行政主体根据行政相对人的承诺办理审批事项， 事后进行随机抽查或检查， 一旦发现行政相对人存在虚假承诺， 给予相应处罚并纳入信用记录。将行政主体审批把关改革为企业信用承诺， 建立社会信用体系， 优化审批流程、压缩审批时限、培育诚信意识， 以法律原则规范行为， 进而提升行政质效。
（四） 完善立法， 动态跟进审批改革
只有依法才能凝聚改革的共识， 为深化改革奠定稳定的基础。[3]对于法律法规之间、法律政策之间的冲突问题， 建议针对不同情况完善立法。一是法律或行政法规与基层审批改革政策冲突， 改革进程需要遵循法律规定， 法律或行政法规根据改革要求进行具体调整。二是地方性立法与基层审批改革冲突， 相应行政主体及时向立法主体反馈信息， 通过地方性立法及时化解矛盾。三是部门之间、地区之间政策法规冲突， 建立协同梳理机制， 分步调节制度冲突， 为基层行政审批改革提供法制保障。除了针对性的分层解决问题， 还需关注顶层设计的统一性、体系性、整体性， 尤其是基层行政主体出台指导意见、管理办法等规范性文件时， 应注重与上位法保持一致， 在法治要求下推进改革、在改革进程中完善法律。
（五） 优化流程， 明确行政审批权责
目前， 国务院部门行政许可和中央指定地方实施行政许可还有1300多项， [4]简化行政审批项目仍有空间。流程设置方面， 建议削减不必要的初审环节或转报环节， 避免审批环节重复设置；对于多项审批权力可以并为一项审批权力的事项， 打破部门藩篱， 优化政府职能；对于形式上为公共服务实质上为行政审批的事项， 重新定位， 明确权责。能力匹配方面， 建议人员编制向基层业务性岗位倾斜， 对于工作人员严格执行持证上岗， 规范辅助人员行政行为， 提升基层行政审批人员的执法能力。此外， 有条件的基层行政主体可以逐步建立行政审批相对集中， 通过整合力量提升效能。
（六） 科学考核， 依法履行审批权力
对于基层行政审批改革的成效评估， 应当适应法治型政府建设要求。一是基层审批改革政策供给需要立足实践， 不能简单量化出台文件， 尤其对于中转改革政策， 需要规避因承接能力不足而导致的程序失范的法律风险。二是基层行政审批改革评估需要强化督查实效， 可以充分发挥第三方评估、行业自律等综合评价体系， 形成外部监督的倒逼机制。三是充分运用物联网、云计算、大数据等信息化手段， 创新基层行政审批行为的智能监管， 以科学技术完善审批流程。
注重运用法治思维和法治方式推进改革， 实现立法和改革决策相衔接， 立法主动适应改革， 成为全面深化改革的鲜明品格。[5]基层行政审批改革中的法律问题， 是改革进程中必然面对的挑战， 亦会伴随改革形势而出现新的法律问题， 要客观认识并主动应对， 不断推进基层行政审批改革的纵深发展与协调发展。
参考文献
[1] 李仕权。改革的教训：打捞中国历代沉没的改革[M].北京：中信出版社， 2015:16.
[2] 〔美〕布鲁斯·阿克曼。我们人民：奠基[M].北京：中国政法大学出版社， 2017:5.
[3] 王利明。法治：良法与善治[M].北京：北京大学出版社， 2015:94.
[4] 李克强在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话， http://www.xinhuanet.com/2018-07/13/c_1123118771.htm, 2018.8.30.
[5] 将改革进行到底编写组。将改革进行到底[M].北京：人民出版社， 2017:63.