摘要：电影奖助制度对于近年来我国电影产业的繁荣具有重要的积极意义， 然而实践中依然存在效果欠佳、资源浪费、骗取补贴等问题。对此， 一方面要进一步建构奖助的评审标准， 确定基本要件“有创造性”和特殊要件“优先支持的电影类型”, 使之合宪化、规范化；另一方面应完善制度实施， 包括厘清国家奖助与社会奖助之关系， 建立多元化的评审组织， 落实法律责任、救济和监督等， 使电影奖助制度真正发挥“慧眼识珠”、助推优秀电影之功效。
关键词：电影奖助； 依法行政； 文化活动自由； 创造性；
一、问题的提出
近年来， 我国电影产业得到了前所未有的持续高速发展。仅2017年， 中国电影票房总额达559.11亿元， 较去年同比增长13.45%, 增速虽不及前几年， 但依然远高于世界其他主要电影生产国， 以此增速， 将有望很快成为世界第一大电影市场国。[1]离不开国家的积极作为， 稳扎稳打的制度建设和宏观调控为电影创作和市场的双繁荣提供了最有力的推动和最坚实的保障。然而， 在成绩面前， 准确地说， 在巨大的经济效益面前， 必须冷静地看到， 我国电影产业依然存在着瓶颈与隐患：“瓶颈”即产品质量远远落后于数量， 电影越来越多， 但好电影却越来越少；“隐患”则是指传统愈加受到新生事物之冲击， 譬如互联网络就极大地影响了电影产业的趋势、格局以及模式。总之， 今后一段时间中国电影产业所面临的挑战， 不是如何挣更多的钱， 而应当是如何在内容、精神、价值等层面， 更好地服务已经“吃饱”、正要求“吃好”的观众。换言之， 即实现数量和质量的均衡发展， 以满足人民群众日益增长的美好生活需要。
这依然需要国家的积极作为， 若放任自流， 结果便可能是重蹈网络电影从野蛮生长到一地鸡毛的覆辙。[2]国家的积极作为分为正面与反面：正面即引导和扶持， 主要表现为行政指导、奖励， 是决定电影产业“上限”的重要因素；反面指监管与规制， 惩处违法、整饬秩序， 维护电影产业的“下限”.当前， 尽管存在一些乱象， 但随着国家不断加强文化和意识形态治理， “下限”整体无虞， 故如何提升“上限”才是当务之急。于是， 电影奖助制度便成为了关键因素与举措之一。
所谓电影奖助制度， 即国家针对电影给予奖励、扶助的法律制度的统称。其中， 以“促进”为立法宗旨的《电影产业促进法》作为电影领域的基本法， 较为概括但全面地奠定了这一制度的合法性与基本内容；国务院、电影行政管理等部门的一系列行政规范性文件则在前述基础上予以了进一步的具体化。
根据《电影产业促进法》， 现行电影奖助制度可作如下简单划分：
1.对“物”奖助， 针对特定内容或类型的电影， 譬如第36条、第44条第一款；
2.对“人”奖助， 针对电影活动各环节的主体， 譬如电影制作者 （第12条第二款、第15条） 、电影经营者 （第38至41条、第44条第二款） 、电影放映者 （第27、28条） .
纵览上述规定可见， 虽然无论是何种奖助， 归根究底都是要落实到人， 是给予电影人某种利益， 但我国电影奖助制度实际上是紧密围绕电影产业存续的源头---“电影作品”运行的， “人”是因为“作品”受到奖助。绝大多数相关条款， 包括许多对“人”的奖助条款， 都难以脱离特定“电影作品”而单独实施， 譬如第43条的国家扶持农、边、贫、民地区电影活动和扶持少数民族题材电影， 以及第44条的扶持电影的境外推广和扶持优秀电影的外语翻译制作。再结合第36条等其他条款， 便可得出结论：我国电影奖助制度的使命并非帮助电影盈利、养活更多的影视公司和电影从业者， 或者只是让更多的公民能够看电影， 而是通过国家的奖励、扶助， 使市场上出现更多符合立法者期待的电影， 并使更多公民看到上述电影。一言以蔽之， 即通过奖助， 产生特定的“优秀电影”, 从而符合《电影产业促进法》第1条所宣示的立法目的。那么相应地， 电影奖助制度在建构和实施过程中要解决的两个核心问题便是：
1.奖助谁？即以电影作品为根本尺度， 识别和筛选奖助对象；
2.如何奖助？即怎样做， 才能使奖助落到实处， 发挥应有之作用。
解决第一个问题， 需要在法律上建立一套兼顾我国法律和电影产业规律的评审标准；解决第二个问题， 则需要从主体、方式、程序、责任、配套机制等着手， 使奖助的实施既合法又科学。如此， 才能一方面避免国家奖助加剧有量无质的虚假繁荣， 另一方面防范各种屡见不鲜的“骗补”行为。
二、奖助评审标准的建构
从法律上看， 我国现行的电影奖助制度并非全然没有标准， 《电影产业促进法》《电影管理条例》《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》等相关规范性文件都是采取列举的方式， 即明确列举一系列可以申请国家奖助的电影类型， 譬如传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值观、促进未成年人健康成长、展现艺术创新成果、促进艺术进步、推动科学教育事业发展和科学技术普及的电影等。少数规定会添加“重大”“优秀”“特色”等定语。此种列举式的标准固然有一定的合理性， 譬如相对简单明了， 可以较为直观地确定选择奖助对象之方向， 但亦存在一些难以克服的不足：
首先， 现行标准仍主要是以国家对电影性质、功能的传统观点为指导， 但与我国宪法关于奖助文化活动的直接规定、精神却并不十分契合， 不利于宪法的实施， 且一定程度上间接造成了实践中的问题。
其次是过于概括和抽象， 使用了较多的非规范性概念或表述， 譬如优秀文化、健康成长、艺术进步等， 因而一般难以直接适用于实务工作。法律标准的一个重要特征便是明确性， 以限缩和控制自由裁量权， 但在现有标准下， 奖助对象的认定往往是一项经验性而非规范性的活动， 有赖于相关人员的主观判断， 自由裁量空间较大， 不利于规束公权力， 容易发生滥用职权和权力寻租。
过于概括和抽象的另一副作用是导致奖助对象泛滥。在现有的列举式规定下， 原本没有奖助资格的电影可能通过一定处理或包装， 从而符合法律规定、申请奖助， 或者针对奖助类别， 专门“制造”电影。再加上认定时的随意， 使得在一些特定的电影类型 （譬如门槛相对较低的儿童、抗战题材） 中， 常见粗制滥造、欠缺艺术和商业价值的电影能够从政府获取高额补贴， [3]仅靠政府补贴便可以收回成本甚至实现盈利。这显然违背了国家建立奖助制度的初衷， 亦是对公共资源的严重浪费。
最后， 尽管存在兜底条款， 现有的列举式标准无疑在一定程度上封闭了奖助对象范围的边界， 排除了一部分应当得到或值得奖助者， 譬如实验性、先锋性以及批判现实主义题材电影及电影人。电影奖助制度固然有宣传、教化之功能， 但更需要坚持对艺术性、思想性的追求。电影作为文化产品， 与之相关的制度应当秉持宽容、开放、多元的价值立场， 这也是“百花齐放、百家争鸣”基本方针的要求与体现。
综上， 我国电影奖助制度的评审标准仍有待进一步建构。作为一项法律制度的组成部分， 应当与宪法和上位法保持融贯统一， 做到明确、规范、控权；而作为一项文化制度的组成部分， 还须在法律许可的范围内， 充分尊重和保障公民的自由。
（一） 评审标准的基本要件---有创造性
我国电影奖助制度是有宪法依据的， 即现行宪法第47条， 该条款包含两个方面的内容：
1. 中华人民共和国公民有从事科学研究、文学艺术和其他文化活动的自由；
2. 对于上述文化活动中具有创造性的， 国家应当予以鼓励和帮助。
所谓“鼓励和帮助”即为奖助。按照宪法， 我国公民所进行的文化活动， 只要不违反社会主义制度和有害于人民 （宪法第22条） , 不损害国家、社会、集体、他人合法权益 （宪法第51条） , 则无论雅俗， 不分主次， 国家都不予否定和反对；而对于上述文化活动中具有“创造性”的部分， 国家才给予奖励、帮助。
因此， 电影作为一种常见的文化活动之产物， 其奖助制度的根本评审标准即电影是否具有“创造性”.
所谓“创造性”, 在中文里意指制造出了与旧事物不同的新事物。[4]作为一个法律概念， 《中华人民共和国专利法》第22条将之界定为“与现有技术相比……具有实质性特点和进步”.故在做宪法解释时， 不能将“创造”狭隘地理解为仅仅是“空前”的“首创”, 或者必须是唯一的“首创”.而应当理解在前人基础上， 实现了某种改变、突破或更新即可， 以及在改变、突破、更新充分普及之前的应用。理由有三：其一， “创造性”所在的宪法第51条， 属于公民基本权利条款， 对此类条款的解释， 不宜限缩；其二， 在人类文明已经高度发达的今天， 任何创新都必然是在前人基础之上取得， 苛求“空前”必然导致第47条第二款沦为具文；其三， “创造”不是一蹴而就， 而是一个辩证的过程， 苛求“唯一”不利于创造的最终实现。
所以， 国家奖助的对象便是相较于前人作品、在其电影中做出了某种“创造”的电影人。根据电影的构成要素， 这里的“创造”又可进一步地划分为三个类型：
1.在内容上具有创造性， 譬如题材涉及之前鲜少关注的重要问题和弱势群体， 或对于旧命题展开新思考、新探讨；
2.在形式上具有创造性， 虽然内容上并无创新， 但能运用“新瓶”装“旧酒”, 譬如将纪录片的形式与恐怖、惊悚等题材结合；
3. 在技术上具有创造性， 主要是指电影的制作技术， 譬如运用了新的摄像技术和后期制作技术。
依据上述标准， 若一部电影在内容、形式、技术上不具有创造性， 则不应获得奖助， 即使在其他某些方面 （譬如宣传和教化） 符合国家之期待。同样， 那些为获取奖助而在内容、形式、技术上盲目“跟风”的电影， 也应当予以排除。总之， “创造性”是判断是否应当给予电影奖助的首要标准， 但并非具有“创造性”的电影就一律奖助， 还需要符合一定的特殊要件。
（二） 评审标准的特殊要件---优先支持的电影类型
我国素来对于文化治理十分重视， 现行宪法有多处 （主要是序言部分和纲领性条款） 直接涉及。纵览上述规定可以发现， 制宪者对于“文化”绝非中立和没有倾向的， 实际上， 在建设和发展什么样的文化这一问题上， 制宪者有鲜明的价值追求， 国家 （政府） 并非单纯地扮演“守夜人”角色。八二宪法已经勾勒出了制宪者追求的“文化”的七个基本特征， 即民族的 （序言第一自然段、总纲第22条第二款） 、平等的 （第4条第二款、第48条第一款） 、开放的 （序言第12自然段） 、科学的 （第19条第一款） 、法治的 （第2条第三款） 、人民的或曰群众性的 （第22条第一款） 、积极健康的 （第14条第三款、第24条） .公民的文化活动若具备以上七大特征之一， 则依照宪法， 国家应给予支持和保障， 电影作为文化活动的产物， 自然也予以遵循。[5]
将以上七个特征放到电影领域展开具体分析， 便可得出七类符合制宪者期待、国家应予支持和保障的电影：
1. 展现中华民族文化、历史、地理等元素的电影；
2. 展现社会平等精神和原则的电影；
3. 采用国际先进电影理念、技术以及将进军海外市场的电影；
4. 宣传和展现现代科学技术的电影；
5. 宣扬社会主义法治理念、具有普法意义的电影；
6. 展现人民群众现实生活 （包括正面与反面） 的电影；
7. 展现正面和积极的价值观的电影。
以上七类电影如果符合前述的“创造性”标准， 即属于电影奖助的范围， 相关人员可以藉此申请国家的奖励、补贴、优惠。除此之外的其他电影， 如果具备“创造性”的特征， 也可以纳入奖助范围， 但上述七类电影在同等条件下应当具有优先性。
三、奖助实施的完善
我国电影奖助制度的性质属于行政奖励， 是典型的依申请行政行为。电影行政主管部门设置奖助计划和项目， 譬如“国家电影精品专项基金”和“国家电影事业发展专项基金”, 相对人以符合法定条件的电影进行申报， 行政机关评审， 最终予以奖助。如此设计， 体现了我国文化 （电影） 领域的社会主义市场经济体制， 有利于控制国家权力、节约公共资源。虽然现有奖助制度之实施已相对成熟， 但不可否认， 实践中依然存在一些乱象。从中央到地方都建立了奖助机制， 涵盖金钱奖励、税收优惠、金融信贷、政策支持等方式， 投入大而产出并不理想， 真正符合立法者期待的优秀电影始终凤毛麟角， 各类“骗补”电影在愈加严厉的规制下仍层出不穷。要改变上述状况， 除了建立规范化的审查标准， 至少还需要处理如下三个方面的问题。
（一） 明确国家奖助和社会奖助的关系
当前， 我国的优秀电影除了能够从政府获得扶持， 还可以从企业和社会组织得到各种奖励、补贴， 譬如各大影业巨头大多有自己的优秀电影奖助计划。相较于国家奖助， 由于不涉及公权力与税金， 此类社会奖助一般范围更广、力度更大、操作更灵活， 每年都能惠及大量优秀电影和电影人。此类社会奖助的另一个重要特征是相较于国家奖助， 往往更加专业和精准。因为企业和社会组织设置奖助计划和项目， 尽管主观上会有一部分公益目的， 但难以避免地会包含经济动机， 即发掘优秀电影和电影人为己所用， 故此类奖助常常会对被奖助者附加一定条件， 如签约和授权。在市场经济条件下， 只要不存在欺诈、胁迫等违法或破坏市场秩序的情形， 这是完全合法、正当的， 且政府应当肯定与鼓励， 以弥补自身作用的有限性。
因此， 在社会主义市场经济条件下， 当针对电影的国家奖助与社会奖助并存时， 应当以后者作为“主力”, 前者为后者之补充。理由除了社会奖助本身的优势， 以及行政权自有的谦抑性， [6]还有以下三个方面：
1. 文化职能是政府的诸多职能之一， 发展电影产业只是政府履行文化职能的一种选择， 维护社会稳定和促进经济增长依然是各级政府的首要工作。尽管电影对于经济建设有一定意义， 但也具有高投入、高风险的特点， 更需要与旅游、娱乐等相邻产业结合， 并非最优之选。故政府能够投入电影奖助的公共资源应当是有限的， 且必须严格监管， 将“好钢”用在“刀刃”上， 不可“广撒网”.
2. 不同于社会资助可以作商业考量， 国家奖助应当是彻底的公益 （事业） 性行为， 并在很大程度上能够代表政府对于电影的审美与价值倾向， 引导市场主体的行为， 一旦发生争议， 容易损害政府形象和公信力， 因此不宜覆盖过大、介入过深。
3. 实践证明， 由于文化事务的特殊性， 加上法治建设的滞后， 国家奖助实施过程中容易滋生腐败， 且此类腐败往往缺乏直接受害者， 不易证明， 查处难度较大。
综上， 对于电影产业的发展， 国家需要积极作为， 然而电影奖助本身属于一种以财税金融机制为主体的公法辅助制度， [7]能够发挥的作用是有限的。国家宜将重点放在科学立法 （制定政策） 和严格执法上， 把国家奖助定位为社会奖助的补充。具体而言， 可以规定已获得社会奖助的电影原则上不得再申请国家奖助、针对通常并不受社会奖助青睐但符合立法者期待的电影1设置专项基金等。[8]
（二） 建立多元化的评审组织
目前， 我国电影奖助评审组织的主要成员是政府官员与官方选取的专家。这样的人员构成具有足够的政治性、权威性和专业性， 在民主性上却可能有所欠缺。虽然电影奖助并不迎合市场、不唯口碑、票房论， [9]但电影作为一类需要面向市场的文化产品， 其奖助不宜完全脱离市场 （观众） 之感受。
因此， 有必要将代表电影产品消费者的观众代表引入电影奖助评审体系， 在组织内部形成一种“政府---专家---市场”的三方平衡关系， 同时也能够加强对评审工作的社会监督。具体而言：
1. 政府代表占全体评委的1/5.
包括电影行政管理部门和相关部门 （譬如电影涉及宗教事务， 就应当有宗教管理机关的人员参与） 工作人员， 仅负责主持评审和政治审查， 对于最终的评审结果， 如果发现存在政治问题， 可以有一票否决权；
2. 专家代表占全体评委的2/5.
由奖助机关从专家库中随机抽选， 且一名专家在一定时期内不得被多次抽中。专家负责对电影内容、形式、艺术性等方面的全面评价；
3. 观众代表占全体评委的2/5.
可以由公民自行报名， 各级电影行政管理部门和行业协会选送， 汇总成库， 届时随机抽选， 职责与专家代表相同。
之所以将专家代表和观众代表的比例、职责设置为相同， 一方面是平衡精英观点和大众感受， 另一方面在于， 当下仅就电影领域而言， 专业人士与普罗大众之间已不存在绝对的知识壁垒和鸿沟， 普通观众亦可能对电影有深刻认知， 专家反而常常相对容易受到固有观念之干扰。而在评审过程中， 专家基于自身较高的专业性， 也是可能对观众代表形成影响的。故无需太过担心专家代表会因此被架空， 或者评审失去专业立场。
最终的评审结果由专家代表和观众代表的打分或投票综合而成， 如果产生平局或无法弥合的重大分歧， 则应当由主管部门决定。
（三） 完善法律责任、救济和监督
在电影奖助的申报与评审过程中， 如果相关人员存在弄虚作假、骗取补贴等违法情形， 要承担一定的法律责任， 受到行政处罚和处分， 构成犯罪者将被依法追究刑事责任。但实际上， 一方面， 电影奖助制度的规范性文件常常未明确规定处罚， 要求依照其他有关文件进行处理， 而后者可能也未对处罚作具体规定， 或者不能完全适用。另一方面， 若非情节严重构成犯罪， 那么处罚往往并不足以威慑当事人， 导致与较高的违法收益相比， 违法成本过低。因此， 应当明确法律后果， 严格监管奖助审批过程， 加强执法和监督检查。同时， 有效利用现有制度和机制， 譬如2018年9月实施的“文化市场黑名单”制度， 对违法人员依法予以信用惩戒。
除了完善相关法律责任， 亦有必要进一步加强对申请人的法律救济和对实施奖助的行政机关的法律监督。电影奖助作为行政奖励， 理论上属于可复议和诉讼的具体行政行为， 即便如今电影事务被划归中宣部直管， 如果相对人或利害关系人的合法权益因行政机关的奖助行为受到了损害， 其寻求法律救济的权利， 包括申诉、复议和诉讼等， 都应当得到充分保障。[10]对于行政机关， 则应当贯彻依法行政和行政公开原则， 严格遵循正当程序， 落实回避、信息公开等制度， 防范暗箱操作和权钱交易。
此外， 国家电影奖助的实施还须遵循比例原则， 避免破坏市场公平竞争， 或沦为牟取部门利益和个人私利的工具。[11]不得随意变更或撤销， 保护相对人和市场的信赖利益。
总而言之， 若以一个成语来形容我国电影奖助制度的功能定位， 那么应当是“慧眼识珠”.对于尚未被“识”之“珠”, 即价值未被市场认可的优秀电影， 国家的奖助往往是“雪中送炭”.在实践中， 要避免国家奖助异化为既无必要且弊大于利的“锦上添花”或特定群体的“自留地”.实现法治化、规范化的电影奖助制度， 方能真正起到奖励先进、鼓励后进之作用， 推动我国电影产业健康、可持续发展。
参考文献
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