摘要：监察委留置权是我国法律创建的一项新型权力， 具有本土化的原生因素， 对其界定必须充分考虑本国国情并遵循法治规律。我国实行的是“议行合一”的政权结构形式， 简单套用西方“三权分立理论”对监察留置进行定性分析显然充分性不足。在深化监察体制改革进程中， 监察留置作为一项涉及公民人身自由的强制性措施， 必须遵循人权保障原则、权力制约原则以及比例原则。通过规范分析和实然考察的方法对监察留置进行理论分析和实证考察后， 笔者指出：可通过明确检察官刑事强制措施审查期间、引入检察官提前介入调查机制、组建专业化审查起诉团队和构建诉讼化的审查起诉听证机制等方法， 促使监察留置与审查起诉的有效衔接。
关键词：权力属性； 运行原则； 司法审查； 专业对接；
一、问题的提出
2016年12月25日， 第十二届全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》首次在制度层面提到了监察委的留置权， 为监察委在北京、山西和浙江三地采取留置措施提供了法律依据。在总结实践经验的基础上， 2017年10月18日， 党的十九大报告提出， 制定国家监察法， 依法赋予监察委员会职责权限和调查手段， 用留置取代“双规”措施。不仅对监察委留置措施的渊源作了说明， 还提出了监察委留置措施法治化的战略要求。2017年11月4日， 第十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》， 将监察委留置措施的实施范围扩大到了全国。紧接着， 2018年3月20日， 第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过了《中华人民共和国监察法》 （以下简称《监察法》） .至此， 监察委留置权在法律层面正式确立。但是， 该法对监察委留置权的行使主体、批准程序、羁押场所以及留置时间等只作出了粗略的规定， 与《刑事诉讼法》中有关强制措施的条款相比， 数量上和完备程度上都相去甚远。在理论上， 学术界对监察委留置权的性质讨论众说纷纭；在实践中， 监察委采取留置的做法也各不相同。不难看出， 监察委的留置权是一项涉及公民人身自由的权力， 具有保障调查的顺利进行和程序衔接1通畅的重要作用。因此， 在深化监察体制改革的进程中明确监察委留置权的属性及运行原则， 分析监察法律规范， 总结留置实践中的有益经验是推进以审判为中心的刑事诉讼改革纵向深入和保障监察体制改革顺利推进必须直面的时代课题。
二、监察留置的权力属性及运行原则
权力的行使应当在实践的基础上优先明确其本质属性， 并遵循一定的运行原则。留置措施是监察委的一项法定职权， 目的在于保障调查的顺利进行， 其能够产生限制人身自由的效果， “强度接近于监禁”2.因此， 明确监察留置的基本属性与运行原则对于设立科学的留置程序和畅通监察程序与司法程序的衔接具有重要作用。
（一） 监察留置的权力属性
我国实行的是“议行合一”的政权结构形式3, 与西方以“三权分立理论”构建的体制不同。分析留置权的权力属性， 应当跳出“三权分立理论”的思维定式， 以本国的国情为基础， 基于本土化的实践和规范对其进行剖析。2018年3月通过的《宪法修正案》将我国的权力结构模式“一府一委两院”改为“一府两委两院”, 将行使监察权的监察委员会与政府、军委、法院和检察院同列为第二级权力结构。4至此， 我国的监察权已经从政府的行政权中完全剥离出来， 成为了与行政权、司法权并列的二级权力。从宏观系属上来考察， 留置权属于监察权的“子权力”, 是新权力系属的重要内容， 不隶属于司法权和行政权。从微观层面上来看， 留置权与警察的盘问留置、刑事诉讼中的拘留以及逮捕措施也具有本质上的不同。
具体来说， 盘问留置是《人民警察法》第9条赋予公安机关人民警察在维护社会治安秩序时的权力， 属于行政权。盘问留置时间一般不超过24小时， 最长不超过48小时， 并且应当制作盘问记录。在刑事诉讼中， 拘留是《刑事诉讼法》赋予侦查机关短期剥夺犯罪嫌疑人人身自由的权力， 属于刑事侦查权的范畴。刑事拘留的羁押场所为看守所， 羁押期限最长不超过37天。逮捕作为最严厉的刑事强制措施， 《刑事诉讼法》将逮捕的批准/决定权与执行权分离， 逮捕的批准权隶属检察院， 决定权隶属检察院或者法院， 执行权则隶属于公安机关。逮捕的羁押场所也是看守所， 最长期限一般不超过7个月。
与上述三种权力不同的是， 监察留置的主体是监察委员会， 主要针对重大职务违法或者职务犯罪的被调查人， 适用的法律是《监察法》， 留置场所不确定。在羁押期间上， 监察留置的期限一般是3个月， 最长不超过6个月， 严厉程度与逮捕相近。党的十九大报告指出， “制定国家监察法， 依法赋予监察委员会职责权限和调查手段， 用留置取代‘双规’措施。”对留置措施的渊源进行了说明。不难看出， 监察留置在主体、客体、期间、羁押场所以及适用法律等方面与盘问留置、刑事拘留以及逮捕等权力存在着本质区别。监察留置是“双规”的法治化措施， 内生于监察委的监察权， 是一项“新型权力”.
（二） 监察留置的运行原则
美国着名大法官道格拉斯指出：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”凡构成实际基本权利的限制， 均应接受正当程序限制。5正当程序原则是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进， 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的内在要求。监察委留置权是一项新创立的权力， 对于建立不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制具有重要作用。不难看出， 监察委留置权是依法治国的内在要求， 必须与法治规律相契合。监察委留置措施的运行不能游离于“全面依法治国”的时代主题之外。6监察留置措施的实施和有效运行离不开法治原则的指导。影响留置措施运行的原则颇多， 笔者认为， 基于正当程序的观念， 人权保障原则、权力制约原则以及比例原则应当居于核心地位。
在监察调查中， 强大的国家公权力与弱小的私人权利将发生碰撞。监察体制改革不能只转权力， 而不保护权利。7在被采取留置措施后， 被调查人将被限制人身自由， 身陷囹圄， 人权保障的重要性自然不言而喻。首先， 我国《宪法》第33条第三款规定， “国家尊重和保障人权”.监察委员会作为我国的反腐败机关应当遵循《宪法》的规定， 在留置程序中贯彻人权保障原则。其次， 我国2012年新修订的《刑事诉讼法》第2条明确规定了“尊重和保障人权”.职务犯罪侦查权转隶后， 没有理由克减被调查人的基本权利。最后， 法律面前人人平等， 公务员也是我国公民， 应当享有我国《宪法》和《刑事诉讼法》等法律规定的基本权利。因此， 笔者认为， 监察留置的运行必须遵循人权保障原则。
一切有权力的人都容易滥用权力， 这是万古不易的一条经验。8正如英国思想史学家阿克顿勋爵所说：权力导致腐败， 绝对的权力导致绝对的腐败。权力必须放到制度的笼子中去， 用权力或者权利去制约权力。监察委留置权作为一项新创的权力， 能够产生剥夺公民人身自由的效力， 具有侵犯公民人身权利的可能性和任意性。然而， 法治作为现代化治理的重要方式， 其精义就在于约束权力。9因此， 在监察委留置措施中贯彻和执行权力制约原则具有正当性和现实必要性。一方面， 监察留置是一项强大的国家公权力， 可以剥夺人身自由长达6个月之久。因此， 为防止公民权利被任意侵害， 有制约之现实必要性。另一方面， 监察留置在实施程序上采取的是内部同体监督模式， 缺乏外部监督机制。基于正当程序的要求并结合我国逮捕措施实践情况， 遵循权力制约原则， 对监察留置采取外部司法审查具有一定的正当性。
比例原则是行政法上的一项基本原则， 它的主要目的是发展和维护公民权， 由适当性原则、必要性原则和均衡原则三个子原则构成。法治国家下的比例原则是为了保护人民而加诸国家之上的分寸要求。10在监察体制改革过程中， 比例原则应当同样适用于监察留置。监禁的严密程度只要防止逃脱和隐匿犯罪证据就可以了。11因此， 监察留置应当遵循适当性、必要性以及均衡性原则。具体来说， 监察留置的适用应当与案件的性质、被调查人的人身危险性以及证据掌握程度等相适应。在监察委调查程序中， 应当将监察留置措施的适用限制在监察委已经掌握了部分被调查人职务犯罪的证据， 且不采取留置措施将对监察程序的顺利进行产生严重影响的情形之上。基于以上观点， 笔者认为， 《监察法》第22条中关于对涉嫌重大违法的被调查人也可采取监察留置的规定值得商榷。
三、监察留置之规范分析
规范分析法是法学特有的一种研究方法， 由价值、事实以及技术三个维度组成， 分别对应法律的合法性、社会性以及权利义务性三个方面。2018年3月通过的《监察法》对留置措施的规定仅仅只有4条， 与《刑事诉讼法》关于强制措施的条文相比， 无论在体系上还是在数量上都存在着一定的差距。从规范分析的视角切入， 我国的监察留置具有留置场所不定性、执行规定模糊性、批准程序同体性以及程序衔接障碍性等特点。以下， 笔者拟从社会效果、权力制约以及权利保障等维度来剖析我国的监察留置规范。
（一） 留置场所的不定性
我国《监察法》第22条将被调查人留置地点规定为“特定场所”12特定场所为哪些场所， 相关法律并没有给予明确的规定。相比之下， 我国《刑事诉讼法》对刑事诉讼中的强制措施的地点都作出了明确规定。其中， 拘留和逮捕的羁押场所都设在看守所， 而监视居住的场所一般设在犯罪嫌疑人、被告人的住所。事实上， 我国法律明确规定的审前羁押场所主要有看守所和拘留所两种。拘留所主要是羁押被决定行政拘留的人， 而其他需要羁押的人则主要放在看守所。具体来说， 将犯罪嫌疑人、被告人羁押在看守所主要有两方面的目的：13一方面， 看守所的设置可以形成内部制约， 防止刑讯逼供的实施；另一方面， 看守所的设置可以助力犯罪嫌疑人、被告人辩护权的行使， 为犯罪嫌疑人、被告人与辩护律师的会见搭建平台。令人遗憾的是， 我国《监察法》中的留置规范并未明确规定留置的羁押场所。14尽管贪腐案件具有高度隐秘性15且高度依赖口供等特点， 但是明确场所并不必然会阻碍监察程序的顺利进行。相反， 留置场所的不定性会增强法律的神秘主义色彩， 从而削减监察委员会的公信力。
（二） 留置执行规范的模糊性
我国《监察法》第43条第三款对留置执行主体进行了规定， 16将留置执行分成了自主执行与协助执行两种。监察留置的自主执行由监察机关实施， 协助执行由公安机关配合实施。作为现代警察机构， 公安机关的主要职能包括维护社会治安和开展刑事侦查两种， 17其具有行政执行及其人力、物力和财力。在刑事强制措施体系中， 决定主体与执行主体二元划分标准明确， 虽然决定主体因专门机关和诉讼阶段的不同而差异， 但执行主体都是公安机关。相比而言， 监察留置在实体效果上与逮捕等剥夺人身自由的刑事强制措施并没有任何差异。不难看出， 作为我国刑事诉讼强制措施的专门执行机关， 公安机关执行留置具有“先天”优势。规范的明确具有分流定责， 防止国家机关相互推诿的作用。我国《监察法》虽然规定了监察委采取留置措施可以根据工作需要提起公安机关配合。但是， 何为工作需要、具体包括哪些内容、公安机关是在执行抓捕环节配合还是在羁押环节配合等都没有相关法律予以明确规定。这种留置执行规范的模糊性可能会造成监察留置执行的随意化和权力制约的虚置化， 从而影响监察委的反腐形象。
（三） 留置批准程序的同体性
留置批准的同体性主要是指监察委留置措施的批准由监察委内部决定。我国《监察法》第43条第一款规定了监察委留置措施的决定主体。18概括地说， 我国监察留置主要适用两种模式：省级以下上级审批模式和省级上级备案模式。具体而言， 省级以下监察机关采取监察留置的应当报上一级监察委批准， 省级监察委员会采取留置措施由本级监察委员会领导人员集体研究决定， 并报国家监察委员会备案。其中， 国家监察委留置措施的决定模式《监察法》并未作出明确规定。应当说， 我国监察留置的批准程序属于一种同体监督模式。有学者认为， 对逮捕设置批准程序主要出于两个方面的目的：一是为了监督侦查行为的合法性， 二是为了保障人权。19笔者认为， 留置措施批准程序的设置也应遵循以上两个方面的目的， 否则由本级监察委直接决定更有利于调查的进行。需要指出的是， 监察留置的同体监督还存在以下几个方面的问题：首先， 监察留置的同体监督无法解决谁来监督监督者的问题；其次， 监察留置的审批采取的是审查书面材料和间接听取汇报相结合的结构模式， 缺乏被调查人和相关证人的参与。在这种间接审查模式下， 审批人员难以全面客观的了解案情， 容易形成片面性的批准决定。
（四） 补充调查期间留置的适用
退回补充调查阶段的留置措施主要涉及两个方面的问题。一方面是审查起诉阶段检察院已经采取了逮捕措施， 在退回补充调查阶段， 对被调查人是继续适用逮捕措施还是连同案卷材料一起退回并由监察委决定是否采取留置措施。另一方面是， 在调查阶段监察委采取了留置措施， 而检察院在审查起诉阶段决定对被调查人采取取保候审或者监视居住等轻缓化的强制措施， 退回补充调查后是否应当对被调查人继续采取留置措施。我国《监察法》对退回补充调查的规定仅仅只有一款， 内容相对简单， 20需要通过相关的法律法规或者法律解释加以明确。有学者认为， 补充调查的案件还处于审查起诉阶段， 监察机关的调查只是对检察院审查起诉工作的配合， 监察机关只能对证据材料和案件事实进行补充调查， 不能对被调查人进行留置。21笔者认为， 退回补充调查属于程序倒流， 被调查的案件从新回到审查起诉阶段之前。由此， 监察机关有权对案件的人和事进行调查。但是， 为了贯彻人权保障的原则， 在审查起诉阶段检察院已经决定逮捕并由看守所羁押的被调查人不宜移交给监察委员会留置。
四、监察留置运行之实然考察
2018年3月全国人大通过《监察法》赋予了监察委员会留置的权力。作为一项新型的权力形式， 理论界与实务届都对其表现出了较大的研究兴趣。理论界从法律理论以及司法规律等视角对其进行过多视角的分析。但是， 实践才是检验真理的唯一标准。笔者认为， 要考察监察留置措施的适用效果， 必须回归法律实践。
（一） 监察留置与审查起诉的人数比例
留置措施与审查起诉的人数比例是指用被留置的人数除以移送审查的人数所得出的百分数。监察留置措施的适用率可以反映在监察实践中， 留置措施适用的具体情况， 以百分数的方式反映留置与审查起诉之间的联系。由于《监察法》通过时间较短， 故笔者主要选取山西、浙江和北京三个地方为样本来分析监察留置与审查起诉的人数比例。截至2017年6月， 山西省监察机关立案2156件， 组织处分1191人， 留置9人， 移送司法机关5人；22北京市各级监察机关已对的9名涉嫌严重违纪的公职人员采取了留置措施， 其中1名涉嫌挪用公款罪的涉案人员已被移送检察机关依法提起公诉。23截至2018年3月11日， 浙江省各级监察机关留置被调查人292名， 被留置人全部被移送审查起诉， 不通过留置直接移送审查起诉的被调查人172人。24从以上数据可以看出， 山西和北京两地被采取留置的被调查人的人数大于审查起诉的人数。相比而言， 浙江的被审查起诉的人数大于被采取留置措施的人数， 且留置的被调查人全部都被移送审查起诉。三地的留置与审查起诉的人数比例情况反映了在监察体制改革时期， 不同地区呈现出不同的监察实践样态， 被移送审查起诉的人员在调查阶段多数已经被留置。
（二） 监察留置的羁押期限
我国《监察法》规定监察留置的期间不得超过三个月， 特殊情况下延长三个月。在监察实践中， 各地采取留置措施时间的长短不同。基于大数据的分析， 笔者以北京、浙江和山西为样本， 选取了2017年到2018年度监察留置案件的判决书， 并从中计算出留置措施的平均时间。从北京选取的20份判决书来看， 有一个留置案件的天数为92天， 25还有一个留置案件的天数为28天， 26平均留置天数在64天左右。相对于北京， 浙江各级监察委员会监察留置的平均期间为40天， 有一份判决书显示的留置时间为6天。27三座城市中留置平均期间最短是山西， 监察留置的平均期间为35天。其中， 有一起案件仅仅留置1天。28不难看出， 监察委调查案件的留置期间因不同地区的不同情况而不同， 但是， 一般都能在3个月移送检察机关审查起诉， 且经济发达的地方留置时间相对较长。
（三） 留置案件的羁押场所
根据我国《监察法》第22条的规定， 可以将被留置人羁押在特定的场所。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。对于留置场所的名称以及位置， 相关法律并没有明确规定。在监察实践中， 各个省份依据各自的实际情况采取的具体做法不完全相同， 存在着一定的地方实践差异性。由于《监察法》出台不久， 相关数据还未完全在网上公布， 笔者通过调查问卷等方式调查了5个省级和地级市的监察留置的情况 （见表1） .概括起来， 主要有两种留置羁押场所：一种是在将被留置对象羁押在原纪委办案的“双规”场所；另一种是将被留置对象羁押在看守所。29浙江省监察委对于监察留置采用了两种措施相互结合的方法， 30广东省兴宁市则采用的是将被留置人羁押在看守所的方法。在原“双规”场所羁押被留置人， 需要借助武装警察的力量或者公安警察的力量。在看守所羁押被留置人， 则可以充分借助看守所的现有力量和设施， 不需要借助额外的力量与场所。但是， 由于监察留置案件的隐秘性、高难度性和口供依赖性等特点， 且留置措施既不同于刑事强制措施也不同于行政拘留。笔者认为， 在看守所中开辟出一个独立的留置区域作为留置场所， 具有一定的合理性。
五、监察留置与审查起诉之程序衔接
监察留置权的设立与运行不应仅仅满足监察程序的逻辑自洽， 还应当与司法程序衔接顺畅。监察留置措施设置的目的不仅应控制公权力本身， 还应控制和规范公权力怎么行使以及按照怎么样的步骤和什么样的方式去行使。31作为监察程序进入司法程序的一道关口， 审查起诉在程序和实体上都具有重要的作用。不难看出， 依照法治原则以及实践经验， 从权力制约、人权保障以及正当程序等维度出发， 明确检察机关采取强制措施的审查期间、引入检察官提前介入调查机制、构建专业化的审查起诉办案组和诉讼化的审查起诉听证机制是制约监察委留置权和促使“两法”32顺利衔接的有效路径。
（一） 明确检察机关采取强制措施的审查期间
我国刑事诉讼程序在司法实践中实行的是“以侦查为中心的诉讼构造”, 有学者将其形象地的比喻成“流水作业模式”.33监察程序的出现， 打破了刑事程序“侦查-起诉-审判-执行”的单轨结构。至此， 我国刑事程序实行“侦查-起诉-审判-执行”和“调查-起诉-审判-执行”34并行的双轨制模式。留置措施是监察程序中限制人身自由的强制性措施。随着被调查人与案件材料一起进入司法程序， 审查起诉阶段必然面临如何处置被调查人身自由的问题。在法律实践中， 由监察留置转成取保候审的情形确实存在。35然而， 2018年生效的《刑事诉讼法》规定， 对于监察机关移送审查起诉时已经采取留置措施的被调查人， 检察机关应当采取先行拘留。笔者认为， 此规定与司法实践以及法治原则相悖， 值得商榷。因为， 刑事强制措施不是刑事处罚， 它的目的是为了保障刑事程序的顺利进行， 必须符合必要性原则。因此， 对被调查人采取哪种刑事强制措施必须结合被调查人的人身危险性以及社会危害性等因数， 由检察机关考量后加以决定。鉴于此， 笔者认为科学合理的做法应当是， 在监察留置阶段给予检察机关一定的期间审查。结合我国刑事诉讼中批准逮捕制度的设计， 7天的时间可以作为留置转刑事强制措施审查期间的参考。在审查期间内， 检察机关应当结合被调查人的具体情况以及案件材料做出相应的强制措施。
（二） 引入检察官提前介入调查机制
权力制约是现代法治国家的基本原则。监察委员会作为我国新设立的反腐败机关， 拥有很大的权力。我国《监察法》第4条第二款规定， 监察机关应当与审判机关、检察机关以及执法部门相互配合、相互制约。检察院是我国宪法规定的法律监督机关， 有权对刑事诉讼中的各个阶段进行监督。监察留置的案件涉及重大违法或者职务犯罪， 检察官提前介入具有一定的正当性和合理性。首先， 检察官提前介入可以引导调查， 促使调查取得的证据一次性达到审查起诉的标准， 避免退回补充调查， 保障程序衔接的顺利通畅。其次， 检察官提前介入可以监督监察机关依法调查， 防止刑讯逼供等非法行为的发生， 充分保障公民的基本权利。最后， 提前介入是检察机关由封闭的卷宗式监督转向开放的亲历性监督之革新， 更是检察监督权力技术化、精细化的深刻体现。36借鉴刑事诉讼中检察官提前介入的经验， 在监察留置案件中， 检察官可以主动和被动两种方式介入监察机关的案件调查活动。主动方式主要是针对重大、疑难的职务犯罪案件或者检察官发现监察委调查职务犯罪时存在刑讯逼供、暴力取证等违法、犯罪行为的案件。在这种案件中， 即使监察委员会没有邀请检察官， 检察官也应当主动介入。被动方式主要是针对监察机关在办理案件中在证据采集以及事实认定上遇到困难从而主动邀请检察官提前介入并发表法律意见的情形。
（三） 构建专业化的审查起诉办案组
职务犯罪案件本身具有无直接被害人、无物理意义上的场所、嫌疑人反侦查能力强等特征。37同时， 案件的证据具有隐秘性、复杂性和口供依赖性等特点。以上因素导致了检察官审查起诉工作的高难度性以及高强度性。在监察体制改革的背景下， 因涉嫌职务犯罪被移送审查起诉的案件逐渐增加。案多人少的矛盾是“两法衔接”和检察机关改革必须直面的问题。不难看出， 在监察留置案件中， 构建专业化的审查起诉办案组具有一定的必要性和可行性。首先， 职务犯罪的专业性要求比较高， 需要专业的人员进行办理。其次， 监察留置的案件主要是重大的职务犯罪案件， 证据与事实的审查需要专业的人员。再次， 专业化办案， 使检察官可以相对专注于某一类型的案件， 通过系统培养， 提升办案效率， 最终实现除“流水线、链条式”办案模式之弊， 兴“专业化、专门化”办案机制之利。38最后， 员额制改革和检察机关内部机构改革， 为审查起诉办案组的实现提供了平台。员额制改革为检察官独立办案以及成立办案组提供了依据， 而检察机关“捕诉合一”内部机构改革的全面推广则为成立专业化的审查起诉办案组提供现实可能性。39鉴于此， 笔者认为， 可以在检察机关内部设立以员额检察官为单位的“职务犯罪检察部”负责对监察委员会调查的案件进行专业审查， 40畅通留置程序与审查起诉的衔接。
（四） 构建诉讼化的审查听证机制
被调查人的基本权利应当受到司法审查和司法控制。审查起诉作为进入法庭审判的入口， 直接关系到被调查人的身份的转化以及人身自由的剥夺。在刑事诉讼中， 侦查中心主义的出现在很大程度上是由于审查起诉的行政审批化因素决定的。由于审查程序的片面性、形式性以及间接性， 41检察机关的审查起诉程序在实质上成为了侦查程序的确认程序。对于符合的“产品”则打包进入下一个环节， 对于不符合的“产品”则退回重做。为了防止监察委员会调查的案件异变成以“调查为中心”的刑事诉讼程序， 全面贯彻落实以“审判为中心诉讼制度改革”.审查起诉活动不应是行政化的审批活动， 而应是一种程序性的裁判活动。因此， 有必要对监察委员会的调查活动在审查起诉阶段进行诉讼化的听证改造。具体来说， 就是在审查起诉阶段实行“控辩审”三方结构， 审查起诉检察官作为中立的第三方听取监察委作为“控方”和被调查人作为“辩方”的意见。同时， 听证程序中应当贯彻直接言辞、证据裁判中心等原则。对监察委员会不能将案件证明到审查起诉标准的， 检察机关应当依法作出不起诉的决定。只有监察委员会将案件证明到审查起诉标准， 检察机关才能依法向法院提起公诉。
结 语
监察体制改革是一项“重大的政治改革”42, 重构了国家反腐体系， 创设了一项新的权力--留置权。党的十九大报告指出“以留置代替双规”, 是中国法治的巨大进步。同时， 随着监察机关的反贪、反渎职等职能转隶至监察委员会。刑事诉讼的“侦查-公诉”单轨模式被打破， “调查-公诉”模式成为了职务犯罪进入刑事程序的唯一方式。在此程序中， 监察留置的作用不言而喻。不难看出， 监察留置与审查起诉的有效衔接是监察体制改革和司法体制改革都必须直面的时代课题。作为一项限制人身自由的新型权力， 监察留置不可避免的带有权力扩张性与侵害倾向的嫌疑。监察留置措施的研究应当基于本国国情， 并参考国外有益经验， 在遵循法治规律的前提下总结监察实践中监察留置的成功经验。基于此， 笔者在理论论证和实证调研的基础上指出， 促使监察留置与审查起诉的有效衔接必须分析监察留置的属性以及运行原理， 将检察机关的内部职能部门的转隶视为转机， 以司法改革为契机， 充分运用法治规律和实践经验， 改造审查起诉行政化审批运行模式。然后， 将正当程序原则、权力制约原则以及人权保障原则融入到监察留置与审查起诉的衔接之中， 以构建法治国家、法治政府、法治社会三位一体和共同推进依法治国、依法执政和依法行政为最终目标。
注释
1 本文中的程序衔接主要系指监察程序与司法程序的衔接。
2 陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》， 载《中国法学》2017年第 4期。
3 洪浩：《检察权论》， 武汉大学出版社2001版， 第2页。
4 秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》， 法律出版社 2018版， 第12页。
5 同前引[4], 第199页。
6 汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》， 载《政法论坛》2017年第6期。
7 张杰：《〈监察法〉适用中的重要问题》， 载《法学》2018年第6期。
8 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》 （上） , 张雁深译， 商务出版社1963版， 第154页。
9 刘小妹：《人大制度下的国家监督体制与监察机制》， 载《政法论坛》2018年第3期。
10 陈永生：《侦查程序原理论》， 中国人民公安大学出版社2003版， 第168页。
11 [意]切萨雷·贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》， 黄风译， 北京大学出版社2008年版， 第47页。
12 《中华人民共和国监察法》第22条第一款：被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪， 监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据， 仍有重要问题需要进一步调查， 并有下列情形之一的， 经监察机关依法审批， 可以将其留置在特定场所： （一） 涉及案情重大、复杂的； （二） 可能逃跑、自杀的； （三） 可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的； （四） 可能有其他妨碍调查行为的。
13 参见孙皓：《论新刑诉法中看守所的预防刑讯功能》， 载《中国刑事法杂志》2012年第6期；顾永忠：《论看守所职能的重新定位--以新〈刑事诉讼法〉相关规定为分析背景》， 载《当代法学》2013年第4期。
14 我国《监察法》第22条第三款规定：留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。但是， 截止目前为止， 还未见到有关监察留置场所的法律规定公布。
15 张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》， 载《环球法律评论》2017年第2期。
16 我国《监察法》第43条第三款规定：监察机关采取留置措施， 可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。
17 陈瑞华：《公安职能的重新定位问题》， 载《苏州大学学报》 （哲学社会科学版） 2018年第4期。
18 我国《监察法》第43条第一款：监察机关采取留置措施， 应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施， 应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施， 应当报国家监察委员会备案。
19 刘计划：《侦查监督制度的中国模式及其改革》载《中国法学》2014年第1期。
20 我国《监察法》第47条第三款：人民检察院经审查， 认为需要补充核实的， 应当退回监察机关补充调查， 必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件， 应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。
21 王飞跃：《监察留置适用中的程序问题》， 载《法学杂志》2018年第5期。
22 张磊：《做好深度融合大文章--山西开展国家监察体制改革试点工作纪实 （下） 》， http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0608/c64371-29326806.html, 2018年9月27日最后访问。
23 王少伟：《《从一开始就把监察权关进笼子--北京开展国家监察体制改革试点工作纪实 （下） 》， http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/xxgc_sbjqzqh/201706/t20170602_100373.html, 2018年9月27日最后访问。
24 《刘建超详谈留置细节》， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1594961656559215199&wfr=spider&for=pc, 2018年9月30日最后访问。
25 参见北京市东城区人民法院 （2017） 京0101刑初644号一审判决书。
26 参见北京市通州区人民法院 （2017） 京0122刑初416号一审判决书。
27 参见宁波市海曙区人民法院 （2018） 浙0203刑初219号一审判决书。
28 参见山阴县人民法院 （2018） 晋0621刑初20号一审判决书。
29 甘新萍：《监察留置场所法治化建设及规范化运行刍议》， 载《北京警察学院学报》2018年第3期。
30 《 留置程序、场所、时间等细节问题， 听刘建超权威解答》， http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/03/15/030768227.shtml, 2018年9月30日最后访问。
31 姜明安：《论法治反腐》， 载《行政法学研究》2016年第2期。
32 本文中的“两法”皆指《监察法》与《刑事诉讼法》。
33 陈瑞华：《司法体制改革导论》， 法律出版社2018年版， 第301页。
34 陈光中：《制定〈国家监察法〉保障被调查人权利》， http://china.caixin.com/2017-03-29/101072187.html, 2018年10月2日最后访问。
35 参见山阴县人民法院 （2018） 晋0621刑初20号一审判决书。
36 胡印富、王飞、周梅：《检察机关机关提前介入侦查问题研究》， 载《人民检察》2018年第4期。
37 刘忠：《读解双规侦查技术视域内的反贪非正式程序》， 载《中外法学》2014年第1期。
38 《北京检察机关的专业化精兵之路》， 引自《办案指引》微信公众号， 2018年10月3日最后访问。
39 洪浩：《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》， 载《中国刑事法杂志》2018年第4期。
40 敬大力：《北京设立职务犯罪检察部与监察委衔接进行立案审查》， 载《检察日报》2017年1月17日第02版。
41 闵春雷：《论逮捕程序的诉讼化》， 载《法制与社会发展》2016年第4期。
42 韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》， 载《法学评论》2017年第4期。