关键词： 精准脱贫； 法治化； 困境； 法治保障；
Abstract: Our country's poverty alleviation work always has such legislative difficulties as lack of legislation, power out of control and lack of rights of poor groups. This requires us to incorporate the concept of the rule of law into the process of poverty alleviation, incorporate precision out of poverty into the orbit of the rule of law and promote the transition from past policy tasks Poverty alleviation to the method of using rule of law to ensure reducing Poverty. Accurate poverty alleviation, specifically, it provides legal protection and institutional support for precision poverty alleviation in four aspects. First, precision poverty alleviation aims at identifying the preciseness of the target to get rid of poverty in order to be targeted and profitable; Second, precision poverty alleviation should use legalization to promote the work and protect the rights and interests of the poor. Third, the overall management must be carried out through identification and assistance, as well as assessment to ensure the efficient operation of the work. Fourth, improve the evaluation mechanism for acceptance of poverty alleviation results, and improve the assessment mechanism to stimulate poverty alleviation.
Keyword: accuracy out of poverty; rule of law; predicament; rule of law protection;
党的十八大以来， 习近平总书记从人民利益和幸福出发， 提出了“精准扶贫”的战略思想。5年来， 在党中央的全面领导下， 我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。在党的十九大报告中， 习近平总书记进一步明确提出， “要动员全党全国全社会力量， 坚持精准扶贫、精准脱贫”“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫， 贫困县全部摘帽， 解决区域性整体贫困， 做到脱真贫、真脱贫。”可见， 总书记再次把扶贫和脱贫提高到新的战略高度， 并对扶贫攻坚提出了新思想、新目标， 走上了新征程。
2015年， 习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出：“精准扶贫是为了精准脱贫。” （1） 这一论断集中深刻表明了“精准扶贫”与“精准脱贫”二者之间是手段与目的、过程与结果、战术与战略、量变与质变的辩证关系。 （2） 由此可见， 党的十九大报告正式提出“精准脱贫”是对以往扶贫开发一次新的深刻系统总结， 是对我国贫困治理理论新的突破和升华。在依法治国的大背景下， 推进精准脱贫， 加强和创新贫困治理， 必须形成精准脱贫的制度支撑和法治保障。
一、精准脱贫的法治化意蕴
精准脱贫法治化是指在党的十九大关于贫困治理的正确布局下， 坚持中国特色社会主义脱贫道路， 全面贯彻依法治国的重大方略， 将法治理念、法治思维和法治方式运用到精准脱贫的实践当中。精准脱贫的法治化是宪法精神的具体化、宪法规定的实践化要求。我国《宪法》第45条规定了公民在特定情形下有从国家和社会获得物质帮助的权利， 而国家应当为此发展社会保险救济等事业。 （3） 可见， 依照《宪法》的规定和精神， 贫困人群享有请求国家给予帮助和支持的权利， 而扶贫助贫、推进脱贫是国家的责任和义务， 特别是对贫困人口所应承担的义务。具体来讲， 精准脱贫的法治化意蕴包括精准脱贫的法律制度建设科学民主化、法律实施执行公正公开化、法律监督考核严密规范化。
精准脱贫的法律制度建设科学民主化要求加快构建完善的脱贫法律法规体系。要制定一部统一的脱贫法律作为基本依据， 其中应当蕴含精准脱贫的法律目的、精神和基本原则， 公民权利和国家责任关系， 各级政府的职责和权限， 脱贫对象识别标准所要考量的基本要素， 帮扶手段和方式的规制， 资金和项目管理的基本程序， 监督和考核标准以及贫困主体的合法权益救济等等。统一的扶贫立法使中央行政立法和地方立法有据可依有章可循， 推动扶贫事业常态化， 并对政府扶贫资源的分配进行有效的规范和控制。 （4）
精准脱贫的法律实施执行公正公开化要求推进精准脱贫的严格规范公正文明执法， 坚持依法脱贫。要在基层政府建设一支高素质的依法治贫队伍， 树立公平、公正、规范和责任的法治意识， 强化行政程序对权力运行的规制作用， 加强对精准脱贫权力的制约和监督。要改变以往单纯由政府主导脱贫、以强制命令手段推动脱贫工作的方式， 必须提高脱贫对象的参与度， 保障其知情权、参与决策权、监督建议权等权利， 提高脱贫法律执行的公开透明度和民主性。
精准脱贫的法律监督考核严密规范化要求强化法律监督和健全考核奖惩机制。法律监督规范化重点在于程序设计， 而政策性脱贫又往往缺乏程序， 因此必须设计完善的扶贫程序， 在识别、帮扶和管理环节中补充法治化程序， 监督扶贫的规范操作， 增加政府脱贫职责中的程序性义务， 确保真正的贫困户“在阳光下脱贫”.利用行政监督、司法监督和民主监督等手段， 保障精准脱贫在法治轨道上运行。建立健全奖励与惩戒机制， 推行治贫问责机制， 督促脱贫责任主体将精准脱贫落到实处。
二、法治化推进精准脱贫的重要性
（一） 保障精准脱贫的目标实现
精准脱贫强调“精”和“准”, 这是对脱贫对象和脱贫目标的准确定位， 更是对脱贫手段和脱贫效果的特别要求。“精”与“准”在脱贫工作中紧密相联， 使扶贫工作更具针对性、效益性和方向性。近年来， 中央多次颁布脱贫政策足以表现出国家对于精准脱贫工作的重视， 然而灵活而频繁的政策出台并不利于脱贫事业长期稳定发展。缺乏统一、稳定的脱贫法律规范， 使得精准脱贫工作缺乏具体明确的方向。首先， 地方政府对于脱贫对象的识别标准模糊不统一， 使得政策覆盖不到位， 脱贫主体的认定过程中常常乱象百出。其次， 虽然具体脱贫办法不断出新， 但为了达致脱贫硬性标准而不择手段、不惜损害农民利益甚至违规违法的现象屡见不鲜。再次， 由于对脱贫资金和项目缺乏程序化、透明化的管理机制， 滥用职权、贪污腐败的现象也时有发生。最后， 各级权责不明晰， 容易造成部门之间争夺职权、推诿责任， 考核标准不统一也容易使扶贫工作流于形式。政策的短期时效性难以根本改变长期贫困落后面貌， 地方也可能追求短期效果， 以致于精准脱贫治标不治本。由是可见， 再多的脱贫政策也容易变形走样， 偏离“精准”的根本核心精神， 难以取得令人满意的实际效果。
国务院在《中国农村扶贫开发纲要》 （2011-2020年） 中指出：“加强法制化建设。加快扶贫立法， 使扶贫工作尽快走上法制化轨道。” （5） 精准脱贫法治化就是以系统的法治思维指导脱贫任务全局， 以规范的法治方式推进脱贫工作， 突出发挥精准脱贫法治化的连续性、稳定性、明确性和实效性等优势， 以法治的方式推动脱贫主体的资格认定精准化， 脱贫手段和方式的实施规范化， 脱贫资金和项目管理程序化和脱贫考核、监察制度公正严密化。因此， 为了保证脱贫目标如期实现， 必须通过法治化的形式保障脱贫之“精”和“准”.
（二） 保障精准脱贫的过程有序
一般认为“精准脱贫”包含精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四大环节， 其中每一个环节都有其重要内容和丰富内涵。精准识别是指根据一定的标准， 通过公平公正的程序机制识别、界定出精准脱贫的主体对象。精准帮扶是指根据帮扶对象的自身特点和实际需求， 针对其致贫原因和脱贫障碍， 选择合适的方法或手段消除其贫困。精准管理是指在脱贫各个环节中， 对于人财物的投入、流向、使用等情况有全面而准确的掌握和控制， 并能针对全过程的实际变化进行适时监督调整。精准考核是指通过制度设计对精准脱贫成果效果进行精准考量， 据此对相关责任主体进行奖惩， 激励和督促责任主体落实脱贫工作。 （6） 其中， 精准识别是精准脱贫的首要问题， 是其他环节开展的起点。识别不“精准”将造成脱贫工作的低效， 甚至直接导致整个脱贫目标落空。精准帮扶是脱贫的主要环节， 只有具有针对性地帮扶才能保证高质量、高效益的脱贫效果。精准管理有利于加强对脱贫全局的统筹掌握， 保证脱贫中人财物的合理高效配置。精准考核包括监督、考察、评估脱贫实际效果， 是提高识别、帮扶和管理各个环节精准性的必要途径。
保障精准脱贫的法治化推进主要立足于以上四大环节， 运用法治的方法克服现实中的主要矛盾和问题。首先， 要“扶真贫”就要实现脱贫对象主体资格的法定化。设立统一的贫困识别方法， 做到对象识别的精准。其次， 要“真扶贫”就要推进脱贫方式和手段的法定化。要总结各地方的成功经验做法推而广之， 保证扶贫的质量和效益， 禁止个别错误做法甚至违法违规的行为， 更要否定单纯以政策宣讲、资金发放来应付“精准脱贫”的不作为现象。再次， 要“依法治贫”就要推行扶贫执行程序法治化。实现脱贫主体对象认定、精准帮扶环节程序化， 特别是脱贫资金和项目管理程序化。增强扶贫全过程的公开性和透明度， 提高贫困群体的参与度， 保障其知情权和监督权的实现。最后， “徒法不足以自行”, 精准脱贫的关键还在于落实。必须明确各级政府主体的职责， 明晰其分工权限， 提高落实脱贫工作的效率；要建立脱贫成效和责任考核制度， 调动政府主体的积极性和创造性。
三、精准脱贫中面临的法治困境
（一） 精准脱贫的立法缺位
精准脱贫的法治化首先要做到“有法可依”.纵观世界各国， 政府在扶贫脱贫过程中常常是借助法律来推进， 并且积累了相当多的经验， 取得了显着效果。例如历史上， 英国曾制定《济贫法》， 开征济贫税， 设立济贫局；美国曾制定《社会安全法》， 后制定《地区再开发法》；日本曾制定《生活保护法》， 等等。反观我国几十年的扶贫工作， 多是依靠中央和地方的政策来推行， 精准脱贫的法制化进程异常缓慢。目前尚没有全国统一性的法律或者行政法规作为指导和推进全国性脱贫工作的基本依据， 缺少高位阶的法律法规指导全局性的精准脱贫事业。地方性的法规或规章也很少， 常常为了贯彻中央的文件仅就脱贫工作中的某一个方面或环节作出较为抽象的规定， 在资金管理、项目开发和绩效考核方面多有空白， 缺乏系统全面的脱贫规范体系。
要改变精准脱贫立法缺位的状况， 关键是要加快推进精准脱贫法律法规体系建设。首先要根据宪法， 结合我国以往治贫经验， 借鉴国外的成功案例， 制定统一而系统的脱贫法律。统一的“脱贫法”要明确由中央主导、各级政府分工负责的精准脱贫工作原则， 统一界定贫困的标准认定要素， 设计严密的脱贫资金和项目管理的基本程序， 构建贫困主体完整的权利体系， 建立完善的绩效考核与责任追究制度等精准脱贫中的基本问题， 为中央和地方推进脱贫治理立法、执法和司法提供基本依据。其次， 根据“脱贫法”制定具体完备的行政法规， 要重点制定出普适性的规则和脱贫工作的具体工作要求， 如明晰各级政府享有的职权和承担的责任、设定完备的管理程序以及监督考核的标准等。最后， 地方政府要根据自身的特点及优势， 制定适合地方的脱贫法规， 考虑将地方脱贫工作与地方已有的社会福利保障制度相衔接， 及时推广适合地方特点的有效经验做法， 例如甘肃省“联村联户， 为民富民”的双联行动成功路径， （7） 湖北省将地区贫困人口、贫困县、贫困村的“摘帽”作为绩效考核的指标并且与干部任免直接挂钩的做法等。 （8）
（二） 精准脱贫的权力失范
精准脱贫的权力失范表现为国家公权力在脱贫工作中被滥用甚至违纪违规、脱离规范的轨道。权力一旦失范， 就使脱贫偏离“精准”, 失去针对性和效益性。治贫要先治权， 因此精准脱贫法治化重点在于用法治规范政府公权力运行， 将扶贫脱贫活动纳入法治框架内， 规范政府行为。现实脱贫工作中权力失范主要表现在以下几个方面：
1. 精准脱贫实践中存在执法不严、徇私舞弊等乱象。
精准脱贫缺乏明确的法律规范依据、相关标准模糊不清、政策变动频繁等问题导致一线脱贫执行工作自由裁量权过大， 特别是在认定脱贫对象、扶贫救助资金发放和项目操作管理领域乱象丛生。例如2016年湖北纪检机关查处多起性质恶劣的案件， 包括挪用脱贫资金、骗取低保救助金等， 在认定脱贫对象过程中也存在优厚亲属、“吃拿卡要”等不正之风。 （9）
2. 精准脱贫过程中出现贪污腐败等违法犯罪现象。
随着国家对于精准脱贫的政策扶持力度增大， 资金项目投入增多， 扶贫脱贫领域更加容易出现违法犯罪的现象。在精准脱贫的各个环节， 必须加强事前制度规范， 防止脱贫项目资金的套取、侵吞和截留；在事中加强监督管理， 通过民主参与和程序公开防止权力失范；事后严厉打击扶贫领域的职务犯罪， 依法惩治贪污受贿、渎职侵权的行为， 为精准扶贫提供坚强的司法保障。
3. 精准脱贫中可能存在其他行为失范问题。
例如2015年甘肃陇南市电商扶贫的成功案例被国务院作为成功典型案例推广。案例中县委领导带头发动全县干部在互联网上出售当地特产， 政府因地制宜引导村镇干部开网店扶持农民出售农产品脱贫取得了良好的实际效果， 做到了精准脱贫的“精”和“准”, 被誉为“陇南电商模式”. （10） 但是， 《公务员法》明令禁止国家公务员参与或从事营利性活动， （11） 2015年颁布的《中国共产党纪律处分条例》也不允许党员干部从事营利性活动或从事有偿中介活动， （12） 因此符合基层实际需要的脱贫做法可能与国家法律法规相抵触。探索在法治轨道上的精准脱贫， 从法律层面寻找解决这种冲突的办法是突破精准脱贫的权力失范困境的重大挑战。 （13）
（三） 精准脱贫的权利匮乏
摆脱饥饿与贫困是困扰人类千百年的难题， 同时人们也在不断寻找造成贫困的原因。马克思认为贫困源于阶级剥削， 资本家财富积累的同时工人的贫困也在积累， 最终这种状况造成“工人持续不变的贫困”. （14） 美国学者将贫困人口定义为“下层阶级”, 认为下层阶级是因为缺乏雄心、毅力、社会技能等等内在的文化动力才导致其陷入贫困， 并且社会福利制度也在消磨其意志因而难以摆脱贫困。 （15） 但是， 印度经济学家阿马蒂亚·森认为， 权利匮乏才是导致现实经济贫困的根源。 （16） 他发现世界上的饥饿与贫困往往不是由于粮食或财富的匮乏， 而是人们作为社会个体缺乏对于粮食或财富的支配与控制能力， 这一论断从法治的角度深刻阐述了贫困的原因。权利匮乏实质上是人们保护自身利益、实现权利的能力匮乏， 其造成了贫困。要通过“权利”将法律确定和保护的脱贫利益归属于贫困主体， 借助法律的明确性、稳定性和可预期性等优点， 弥补政策性脱贫的模糊性、波动性和随意性等缺陷。
贫困人口的权利匮乏主要表现在两个方面。一方面， 贫困人群作为一般公民， 已有的一般普遍性权利得不到有效的保障， 例如劳动就业权、平等受教育权和医疗保障权益等， 各种社会现实矛盾使得这些权利无法有效地行使和落实， 往往导致他们陷入贫困。另一方面， 对于已经具有贫困身份的人群， 国家尚未建立起系统完善的权利保护体系， 往往阻碍其摆脱贫困。在精准脱贫过程中， 常常会单方面强调国家政府行为的主导运行作用， 从而忽略了贫困人群的主动性地位， 抑制了其摆脱贫困的积极性和创造性。
四、精准脱贫四大环节的法治保障
（一） 脱贫对象瞄准识别中的法治保障
精准脱贫首先要保证脱贫对象的识别精准。贫困主体的识别、界定是一个复杂的问题， 但又是精准脱贫的本源性问题。改革开放以来， 我们经历了地区性大规模的开发脱贫， 到县市级别的综合性脱贫， 再到如今精准到以乡、村甚至户为单位的脱贫方式演变过程。脱贫工作对象的精细化带来的是效果的大幅提升， 将有限的扶贫资源、公共福利和政策优惠越来越精准地投入到最需要的贫困人群手中， 脱贫工作才能更具针对性和效益性。而利用法律规范界定的普遍性标准有助于更加精准地瞄准识别不同地区分散的贫困主体。在推进瞄准识别贫困对象的法治保障过程中， 有以下几个方面需要注意：
第一， 贫困是一个相对的概念， 我国目前贫困人群相对分散， 各地经济发展差异巨大， 因而不适宜在脱贫法律中规定统一的贫困标准。中央立法应当仅就统一的贫困识别方法予以确定， 要求在判定贫困身份时所必须考虑的各要素和流程， 判定的诸要素权重以及具体数额则应当交由地方规范根据自身特点、脱贫计划以及中央的统一部署予以确定。
第二， 瞄准识别不能仅仅识别界定贫困身份， 否则就达不到“精准”的程度。精准的识别一定是多维度的识别， 不仅精准地瞄准贫困对象， 还要进一步识别出贫困状况、致贫原因等等。由此才能为后续精准帮扶、精准管理等环节做好充足的准备， 通过法治手段区分不同程度的贫困级别， 分门别类地给予不同的扶持方式和力度。
第三， 要引入多元化的识别机制， 探索民主评议推选方式增加识别过程的民主性， 引入第三方评估机制增强识别结果的客观公正性， 纵向维度的深入考量和横向维度的比较判断有助于提高标准识别环节的精准性。
第四， 精准脱贫必然是一个长期的事业， 精准脱贫的对象是变化不居的， 贫困也不可能在短时期内消除， 因此必须建立科学完善的瞄准识别动态调整机制， 始终坚持按照科学的法定程序对贫困群体进行周期性识别、监测， 从而实现规范化的动态管理。
综上所述， 瞄准识别环节的法治保障就是要通过识别要素法定、识别内容法定、识别方法法定和识别程序法定四个层面保证识别的公平、公正、公开， 同时间接为后续的帮扶、管理和考核环节提供保障。
（二） 扶贫助困中的法治保障
扶贫助困是瞄准识别之后的环节， 是精准扶贫任务的主体部分， 决定着扶贫成效的优劣。由于政策脱贫中的帮扶方式灵活多变， 政策变化大， 针对脱贫对象的帮扶也变化多样， 缺乏稳定性， 以至于脱贫主体所获得的实际收益也是短期的并且不够稳定。此外， 政府帮扶本身可以归为行政救济或公共服务行为的范畴， 其外在表现又呈现出复杂多样的形式， 不适宜、不恰当的帮扶将会消耗大量的经济成本和社会成本， 甚至效果适得其反。法治化推进帮扶工作是采取明确性、稳定性和可预期性的法治方式， 是实现基本扶贫目标、保证基本扶贫效果的底线思维方式。
1. 精准帮扶法治化对于帮扶手段和方式的规范需要审慎处理。
帮扶环节需要针对帮扶对象的多样化、差异化的致贫原因制定出具有针对性、个性化的帮扶手段和方式才能达到脱贫的基本效果。因此， 利用法律进行概括式列举符合法治要求的条件， 有利于为地方采取帮扶手段提供思路指明方向。同时， 采用否定式列举诸如偏离“精准”要求、损害农民利益、破坏农村生态甚至违法违规的做法等典型错误的帮扶方式， 规制地方政府的精准帮扶路径。
2. 注重对于帮扶过程的制度设计， 从而促进帮扶对象深入参与帮扶环节。
不仅要有针对性地实施帮扶措施， 也要提高帮扶对象参与精准帮扶环节的能力和质量， 例如通过完善的制度设计保证帮扶对象参与决策、参与规划、参与经营、参与就业、参与非正式部门等环节， 提高帮扶对象的积极性， 避免形成过于被动的帮扶局面。 （17）
3. 权益帮扶是精准帮扶的有效法治保障方式。
要通过法治的方式， 赋予脱贫对象相应的实体性权利， 包括接受救助权、取得脱贫资金权、脱贫机会平等分配权等等。同时也要保障脱贫对象参与到精准脱贫过程中， 赋予其知情权、参与决策权、监督建议权等程序性权利， 确立贫困群体的主体地位， 提高精准脱贫的民主程度和透明度。值得我们反思的是， 单一的帮贫助困， 例如生活保障扶助、产业增收、异地搬迁等手段可以将脱贫资源传输到帮扶对象手中， 但脱贫对象的发展能力和抵御贫困风险的能力可能依然薄弱， 因此脱贫又返贫的现象也普遍存在。这不仅影响脱贫政策的实效， 也浪费了大量的脱贫资源。精准帮扶必须是一个综合性的过程， 不仅需要上述多种措施并举迅速改变贫困对象的现实经济状况， 同时需要医疗保障、职业技能培训等提高其抵御致贫风险的能力， 更需要发展教育阻断贫困的代际传递。因此， 精准脱贫法治化只有更加突出保障贫困群体的综合性、长期性的权利利益， 才能从根本上扭转贫困趋向。
（三） 脱贫统筹管理中的法治保障
脱贫统筹管理主要包括信息管理、帮扶管理、资金管理和项目管理， 从全局宏观的视角对整个脱贫过程中所有要素和环节实现精准化的组织、协调、控制和调整。统筹管理必须贯穿于识别和帮扶以及考核过程中， 例如在脱贫对象瞄准识别之后的信息分析利用以及事后情况的跟踪调查中， 在扶贫助困环节中对于经济成本和社会成本的控制过程中， 以及政府责任主体的行为协同分工等各个环节和方面， 都需要精准化的统筹管理。而制度化、规范化和程序化的有效管理有利于保证精准脱贫的工作高效运行， 强化脱贫全过程的精准性， 保障精准脱贫目标的实现。统筹管理环节的法治保障需要从以下几个方面着手：
第一， 统筹管理需要建立一个稳定的法定管理组织， 作为识别、帮扶和考核等各个层面和环节的中心枢纽机构， 有效组织协调各方， 形成脱贫要素的良性互动发展， 促进扶贫工作有条不紊地开展。当然根据实际情况， 管理组织也可以是非实体部门， 例如议事协调机构的形式。总之， 精准脱贫需要统筹管理， 而以法治形式明确管理主体责任显得尤为必要和关键。
第二， 对于瞄准识别之后所获取的信息， 首先应当规定有选择、有步骤地在一定范围内公开， 避免对贫困群体形成过于鲜明的标签符号， 产生负面的客观或主观性的影响；其次应当明确识别信息的分类分析处理流程， 采取不同的措施和手段， 投入不同配置的政策和资源， 这是精准利用识别信息的必然要求；最后要建立完善的信息管理平台， 形成有进有出的跟踪调查评估机制， 在脱贫之后必然就出列扶贫对象， 在致贫之后自然入列帮扶对象。
第三， 在精准帮扶过程中， 首先要通过法律规范手段确定帮扶手段和措施， 落实相关主体责任， 协调政府行为和分工， 提高帮扶资源的利用率；其次要针对脱贫项目和脱贫资金设置严格的管理程序， 控制政府对于项目资金的操控行为， 减少甚至杜绝权力寻租空间， 防止项目资金的滥用和腐败发生；最后在帮扶过程中要建立双向沟通联动机制， 政府要定期公布脱贫信息， 同时也要主动及时接受帮扶对象的反馈， 保证帮扶按照计划有序推进。
（四） 评估考核中的法治保障
在脱贫攻坚过程中， 地方政府容易只关注脱贫政绩而忽视贫困主体的利益诉求， 或只关注产业项目的效益而忽视扶贫脱贫的效果。缺乏有效的评估考核机制作为精准脱贫全局的风向标， 脱贫攻坚就容易流于形式， 容易出现敷衍塞责甚至弄虚作假等情况。为了避免虚假脱贫、“数字脱贫”, 确保精准脱贫落地生根， 完善评估机制验收脱贫成果、健全考核机制激励脱贫工作是实现精准脱贫法治化保障的必要举措。精准评估考核既包括脱贫效果评估， 又包括干部成绩考核。对于脱贫实际工作过程及其成效进行监督、考察和评估， 有助于脱贫对象的利益诉求得到满足， 有助于提高脱贫效果精准性。而运用前者评估考量的结果对相关责任主体进行考核奖惩， 有利于明确脱贫工作导向， 突出工作重点， 激发干部群体内生动力， 督促责任主体积极落实脱贫政策。因此， 精准脱贫的评估考核在以上两个方面需要法治提供保障。
脱贫效果评估制度首先要求确定评估考核的主体。应当由依法承担脱贫责任的主体的上一级政府主持评估工作， 并规定由其委托第三方具体实施评估。第三方评估考核有助于发挥其专业优势， 并且可以保证产生相对客观中立的评估结果， 提高评估结果的公信力。其次要确定科学全面的考核内容。考核的内容应当尽可能覆盖精准脱贫工作的始终， 对其中特别重要的环节和方面例如瞄准识别的精准、帮扶方式的效果、资金管理的透明度、信息沟通的效力以及脱贫成果的质量和数量等等必须予以重点考核， 提高评估考核的权重。再次， 对于评估考核的方法， 要探索内部考核与社会外部评议相结合、自我评估与上级考核相结合、书面审议与实地调查相结合的方式。其中社会评议特别是被帮扶对象的评估考核更具有倒逼脱贫工作改进、监督管理改进、促进成效改进的效果， 而采取定量的累积加分制度产生的考核结果直观具体， 更容易作为干部考核的最终依据。最后， 评估结果必须运用到内部考核中去， 即运用到干部奖惩中来， 这一点可以根据地方实际情况具体规定。例如甘肃将扶贫绩效作为贫困县党政干部选拔任用的重要依据， 对于考核优秀的择优重用。 （18） 再如山西不仅在地方干部考核中提高脱贫攻坚的考核权重， 还划分“扶贫成效”和“工作重点”, 并将脱贫政绩作为评价考核干部的重要内容， 只有建立健全评估考核的正向激励机制， 才能为精准脱贫的励精图治开辟道路。 （19）
新时期， 针对依法治国大背景下的贫困治理， 我国应该实现精准脱贫的法治化， 将法治理念融入到脱贫工作当中， 将精准脱贫纳入到法治轨道上来， 将精准脱贫的规范立法、法律实施、法律监督贯穿到脱贫开发工作的始终。精准脱贫的法治化将更加突出脱贫工作中“精准”要求， 为打赢脱贫攻坚战， 推进由政策任务型脱贫向法治保障型脱贫转变， 为实现到2020年全面建成小康社会的宏伟目标提供坚强有力的法治保障。
中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师肖建华点评：
全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。要打好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战， 就必须落实党中央全面依法治国战略思想理念。为实现精准脱贫的法治化， 要坚持中国特色社会主义脱贫道路， 全面贯彻依法治国的重大方略， 将法治理念、法治思维和法治方式运用到精准脱贫的实践当中。《精准脱贫的法治保障》一文立足于新时代依法治国基本方略， 着眼于打赢全面脱贫攻坚战， 坚持问题导向和目标引领。为了保证脱贫目标如期实现， 必须通过法治化的形式保障脱贫之“精”和“准”.通过指出我国精准脱贫工作在法治建设方面所存在的法治意识不强、立法缺失、权力失范等突出问题， 从瞄准识别、扶贫助困、统筹管理和评估考核四个方面勾勒了中国特色社会主义法律体系中的精准扶贫法律体系， 为相关问题的解决提供了制度化保障建议。文章脉络清晰， 论证充分， 观点正确， 建议可行， 将法治理念融入到脱贫工作当中， 将精准脱贫纳入到法治轨道上来， 是关于我国全面精准脱贫法治建设和制度保障的一篇值得推荐的论文。
注释：
1 习近平：《脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干》， http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/28/c_1117292150.htm, 访问日期：2017年11月29日。
2 庄天慧、杨帆、曾维忠：《精准扶贫内涵及其与精准脱贫的辩证关系研究》， 载《内蒙古社会科学 （汉文版） 》2016年第3期。
3 《中华人民共和国宪法》第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下， 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业
4 何平：《精准扶贫法治化的现实思考》， 载《温州大学学报》2017年第5期。
5 《中共中央国务院印发<中国农村扶贫开发纲要>》， 载《人民日报》2011年12月2日第2版。
6 汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》， 载《贵州社会科学》2015年第5期。
7 李小安：《甘肃省农村地区的贫困原因与扶贫路径选择》， 载《三农问题研究》2015年第3期。
8 参见郭金华：《湖北省对贫困县党政领导班子出台考核新办法， 精准扶贫考核权重进一步提高》， http://news.hbtv.com.cn/p/411377.html, 访问日期：2017年11月20日。
9 参见《湖北曝光11起扶贫领域不正之风和腐败问题》， http://news.xinhuanet.com/legal/2016-12/14/c_129404111.htm, 访问日期：2017年11月22日。
10 参见《电商扶贫的陇南模式》， http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2017-02/25/nw.D110000gmrb_20170225_6-02.html, 访问日期：2017年11月22日。
11 参见《中华人民共和国公务员法》第53条：公务员必须遵守纪律， 不得有下列行为：…… （十四） 从事或者参与营利性活动， 在企业或者其他营利性组织中兼任职务。
12 参见《中国共产党纪律处分条例》第88条：违反有关规定从事营利活动， 有下列行为之一， 情节较轻的， 给予警告或者严重警告处分；情节较重的， 给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的， 给予开除党籍处分。其中包括经营、中介等营利性活动等。
13 徐世平：《中国扶贫法治化研究现状与难点破解》， 载《学理论》2017年第4期。
14 《马克思恩格斯文集 （第一卷） 》， 人民出版社2009年版， 第119页、第123页。
15 [美]麦隆·马格尼特：《梦想与梦魇---六十年代给下层阶级留下的遗产》， 文津出版社2004年版， 第15~19页。
16 [印度]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒---论权利与剥夺》， 王宇、王文义译， 商务印书馆2009年版， 第5页。
17 邓小海：《旅游扶贫精准帮扶探析》， 载《新疆大学学报 （哲学·人文社会科学版） 》2015年第6期。
18 唐丽霞：《精准扶贫机制的实现---基于各地的政策实践》， 载《贵州社会科学》2017年第1期。
19 文亦武：《精准考核助力精准扶贫》， 载《中国纪检监察报》2015年第4期。