摘要：伴随应急管理机构改革的实践， 新时代中国应急管理出现了新的趋势与挑战。在体制效能、管理方式、组织性质与治理过程等方面， 中国应急管理呈现出了新的转型特征。同时， 应急管理的机构改革实践带来了“应急管理体制在总体国家安全体系中的定位、新体制同‘一案三制’的关系、机构权力重组、预案改进与法律修订”等新的挑战。文章认为， 面对新时代应急管理的变革场景， 公共安全治理框架下的应急管理体系重构、应急管理的组织变革经验与流程再造路径、应急管理协调联动的新问题与新思路、应急预案的规范化建设与适应性变革、技术创新同制度逻辑的衔接与融合等研究议题的反思和拓展， 是应急管理知识生产的重要任务。
关键词：中国应急管理； 改革趋势； 改革挑战； 研究议程；
党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。作为新一轮党和国家机构改革的一部分， 国务院组建了中华人民共和国应急管理部。观察该机构一年来的运行实践， 可以明确的是， 此次应急管理机构改革在中国应急管理事业的发展进程中具有里程碑意义， 是贯彻总体国家安全观的一项重要制度建设。回应“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1], 应急管理的职能运行承载了公民个体的公共安全体验， 其体制机制的变革与完善对于新时代美好生活需要的目标实现具有重大意义。应急管理部挂牌成立一周年来， 从中央到地方的机构运行为中国应急管理发展提出了一些具有方向性意义的变革思路。同时， 这些改革实践同样衍生了系统性的挑战， 也为新时代应急管理的知识供给提出了新的要求。
一、中国应急管理体系改革的新趋势
应急管理部成立一年来， 各地三定方案陆续出台， 推动了中国应急管理的制度变革。本质上， 这种调整与重组， 再造了应急管理的科层体系， 使之按照新时代美好生活需要的系统原则开展应急管理活动。以应急管理部挂牌以来的制度实践为着力点把握中国应急管理的新动向， 对于理解其变革逻辑具有重要意义。总体上， 中国应急管理体系的变迁在体制效能、管理方式、组织性质与治理过程等方面呈现出了新的转型特征。
（一） 从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变
国务院办公厅曾在2006年设立应急管理办公室， “承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用”[2].国务院对应急办的七条职责界定中， 除了对总值班、落实上级决定、调研宣传等职责描述外， 大多职责范围以“协调”“协助”等用语开头， 尤其在应急管理政策法规、一案三制建设、突发事件处置等应急管理活动的重点环节与核心领域， 应急办均扮演综合协调的角色。新中国成立以来， 中国应急管理体制的变迁经历了多个发展阶段。从早期建立灾害应对专职部门， 到改革开放后日益兴起议事协调机构与临时机构， 再到非典事件以来形成更多的部际联席会议等[3], 每个历史阶段都为应急管理体系的发展积淀了不同的制度特色。这些变化轨迹显示出， 突发事件的应急处置由单灾种的分部门应对日益走向多灾种的多部门协同应对。协同的过程中， 形成了比较丰富的制度形式。我们可以将新中国成立以来的应急管理体制总体描述为“综合协调”, 随着突发事件应对的观念进步和制度设计的改善， 这一综合协调体制在时代变迁中不断得到升级和优化。应急管理部的成立， 则为中国应急管理体制的变革发展提供了新的里程碑意义， 它标志着传统体制实现了从“综合协调”到“统一指挥、权责一致、权威高效”[4]的转变。将不同灾种应对与防范进行职能整合， 形成统一的指挥体系， 并赋予应急管理部更高的行政地位与行政责任， 是应急管理部成立带来的显着变化。
（二） 从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变
应急管理部整合了国家安全生产监督管理、公安部、民政部等13个部门的应急职能， 将地质灾害防治、水旱灾害防治、草原防火、森林防火等不同灾种的应对进行统一管理。安全生产类、自然灾害类等突发事件应对以及综合防灾减灾救灾、安全生产综合监管等工作， 此前大体分散在13个职能部门中， 重大突发事件一般由相关部门进行协同应急。这些分散在不同部门的安全生产及灾害应对职能， 如今以“大部”的形式组合在一起， 用更加集成的方式实现了职能重组。这种形式上的变化， 提升了应急管理的专业性与职业化。区别于分部门的职能应对， 安全生产与自然灾害的突发事件应对从此依赖于统一的专业性机构， 这个机构并非局限于协同效应的发挥， 而是为突发事件的职业化应对提供制度支撑。在此基础上， 《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》详细划定了应急管理部的职责范畴与组织架构， 并对应急管理部同“自然资源部、水利部、国家林业和草原局等部门在自然灾害防救方面的职责分工”、同“国家粮食和物资储备局在中央救灾物资储备方面的职责分工”做出了规定[5].同时， 各省级行政区的机构改革方案已经全部出台， 地方应急管理部门的“三定方案”进入公众视野， 正为中国应急管理新体系的确立提供依据。应急管理部成立以来， 已经“组建27支专业救援队、一批跨区域机动救援力量和7支国际救援队”[6], 中国特色应急救援力量的专业水准得到了较大提升。可以明确的是， 围绕应急管理部成立产生的系列制度调整， 提升了中国应急管理工作的专业化与职业化。
（三） 从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变
不论是针对具体突发事件形成的议事机构， 还是部际联席会议， 都以临时性的组织形式存在于应急管理体系之中。即便应急管理办公室是国务院常设部门， 但由于应急办在职能上以“协调、协助”为主， 其应急的职能实现更多依附于临时性指挥机构的决策部署， “应急力量仍然分散在各个部门、委员会”[7].因此， 在较长一段时期内， 应急管理体系的指挥机构呈现出鲜明的临时性特征。应急管理部成立， 打破了综合协调的职能定位， 升级了行政地位与行政资源， 并以专业化、职业化的方式将应急管理的职能进行了重组与规范。这些措施显示出， 应急管理的指挥机构真正意义上实现了从临时性到常设制的转变。应急管理部区别于国务院应急办， 区别于其他突发事件议事机构与临时性协调组织， 它是一个常态化治理组织， 致力于常态化治理公共安全领域中的非常态事件。随着公共安全形势的变化， 突发性的安全事件在现代公共生活中并不鲜见， 政府部门在事实上面临着日益增加的公共安全治理压力。常态化治理公共安全问题， 已经成为政府治理现代化的重要内容。对非常态事件的治理， 需要常态化的制度依赖， 需要常设的组织形式为其提供稳定的治理资源。应急管理部顺应了新时代公共安全治理需求， 它的成立标志着应急管理体系中有了常设的权威性机构， 安全生产与自然灾害类的突发事件应对有了更加坚实的制度基础。
（四） 从侧重应急处置 （事中、事后） 向危机管理的全过程 （事先、事中、事后） 转变
早期的突发事件应对， 强调“处置”, 即针对已发生事件的应对行为。事实上， 正是因为“急”的出现， 才有对“急”的感知和组织回应。随着应急管理理念和技术的进步， 预案的设计与管理逐渐受到重视， 其核心观念是“如果突发事件出现， 当如何应对”.这个过程是事先对危机场景做出假设及预判， 然后做出相应的方案准备。灾前的准备工作不仅包括对危机情形的处置方案， 更要求有关部门致力于风险的识别与化解， 未雨绸缪， 将突发事件的发生消灭在萌芽状态。传统应急管理体系， 侧重应急处置， 将突发事件的应对集中于事中与事后两个阶段， 同时伴随着风险治理思维的日益强化以及对预案的逐渐重视。这个过程发展到此次机构改革的时段， 则表现出在政策描述上更加重视危机管理的事前阶段。应急管理部的“三定方案”在职能转变方面特别规定， “坚持以防为主、防抗救结合， 坚持常态减灾和非常态救灾相统一， 努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变， 从应对单一灾种向综合减灾转变， 从减少灾害损失向减轻灾害风险转变， 提高国家应急管理水平和防灾减灾救灾能力， 防范化解重特大安全风险”[5].因此， 注重灾害预防， 重视危机管理的全过程， 是应急管理发展的新动向。
二、应急管理变革趋势中的新问题
面对复杂的风险环境、日益强烈的安全需求及制度变革压力， 中国应急管理体系做出了比较系统的制度回应。我们看到， 一年来的应急管理机构改革， 总体上体现为一个机构重组过程。但这种重组既有其特定背景， 也有传统的路径依赖。在新的政治生态与新旧体制转换中， 是否真正实现了“凤凰涅盘”而非简单的职能调整， 是一个需要从多维度进行严肃审视的重要命题。例如， 在政治生态层面， 总体国家安全观是应急管理机构改革的重要指导思想， 但它与应急管理体系的关系应该如何界定？又如， 新体制出现了， 旧有的应急管理体系如何完成有效转变， 法律法规如何推进， 部门关系如何真正有机统一等， 都是深化应急管理变革过程中不可避免的现实挑战。
（一） 应急管理体制与总体国家安全体系的关系
应急管理部的成立， 为应急管理体系带来新的变化， 使之在机构性质、职能定位、专业分工与治理理念上， 都出现了新的面貌。这些新的变革同时也为应急管理体系提出了新的问题。在制度经济学的分析视野中， 制度会遵循一定的路径依赖， 应急管理的制度同样如此。旧有的应急管理体系是一个统一的制度生态， 机构领域的变革必然意味着同其他制度体系的冲突与断裂， 其间的衔接、兼容以及进一步的深化改革是新时代应急管理体系变革发展面临的重要任务。从宏观定位上， 应急管理体系总体上隶属于国家公共安全体系。伴随着总体国家安全观的提出， 中国公共安全治理进入了新的历史阶段， 尤其是安全理念的深刻转型为公共安全体系的建设提供了原则与方向。新时代的总体国家安全体系涵盖了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全等11项内容[8], 几乎是对治国理政基本维度的总结。换言之， 总体国家安全体系正是治国理政各领域的安全， 发展与公共安全是一个相伴相生的关系。我们时常将公共生活中的一些制度创新表述为某种理念的体现， 显然， 应急管理部自然是对总体国家安全观的贯彻落实。但总体国家安全体系， 意味着新的安全观念、新的安全范畴， 以及新的安全关系。在“观念-范畴-关系”维度中， 应急管理体制与应急管理的基本对象处于何种位置？它如何反映总体国家安全观？换言之， 应急管理部的职能设定与总体国家安全的内在联系是什么？应急管理涉及总体国家安全的哪些领域以及哪些安全类型？这些都是在提出新的概念体系与制度体系时需要厘定与回答的实践问题。
（二） 新体制与“一案三制”的关系
2003年的非典事件暴露出我国公共卫生体系的诸多弊端， 在对该事件进行体制反思的基础上， 我国逐渐确立了“一案三制”的应急管理体系。“一案三制”包括了应急预案体系、应急组织与队伍体系， 涵盖宣传培训、监测预警、风险评估等机制， 以及相关政策法规体系等。长期以来， “一案三制”都是中国应急管理体系的核心内容， 它的系列制度安排和机制设计构成了突发事件应对的基本遵循。成立应急管理部， 虽然对“一案三制”体系的大部分内容都保持着路径依赖， 但随着内容、职能与法律关系等方面的改变， 应急管理体系在事实上和“一案三制”出现了一些不协调的因素。在对象上， “一案三制”所针对的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类， 而在应急管理部的职责体系中， 对象范围被明确界定为安全生产类、自然灾害类突发事件及防灾减灾工作。范围的不同， 会给应急管理体系带来一系列区别。在此背景下， 原有的预案体系及应急管理体制、机制、法制等同新成立的应急管理部的关系如何厘定？职能整合上， 新的应急管理机构整合了多个部门的应急职能， 同时其职责对象与之前所规定的突发事件应对范围不完全一致。如何调整制度安排， 重塑体制机制关系， 是成立应急管理部后需要解决的重要问题。
（三） 应急管理部门的权力重组
应急管理部整合了13个部门的应急职能， 相关的职责权力脱离了旧有的制度环境， 被统一整合进一个新的部门。根据职能进行大部制改革的思路由来已久， 但制度变革远不能止于职能上的分门别类。不同于针对一个全新公共事务进行另起炉灶式的制度设计， 行政部门间的职能关系变革， 是对既有权力关系的重构， 这种重构必然伴随利益关系的调整。尤其重要的是， 制度变革的必要性在于适应应急管理发展的新形势， 体现公共安全治理的规律和要求。因此， 实现多部门职能的有机组合， 并根据经济社会发展的环境变化进行新的职能设计， 是应急管理部对多部门应急职能进行重构时面临的重要难点。脱离了原有的制度生态， 组合进应急管理部门的人员和机构对业务与行政环境都有一个适应过程， 既可能带来正面效应， 也可能出现组织摩擦。因此， 应急管理的机构重组事实上面临一定的组织风险， 这是应急管理体系变革的难点之一。新出台的“三定方案”已经对应急管理部的职责体系做了明确规定， 地方应急管理部门也以中央方案为基准规定职能架构。中央和地方都在方案层面做出了一定探索， 其制度效应尚待进一步观察。可以判断的是， 中央与地方的应急管理部门如何进一步结合多部门职能关系， 厘清轻重主次， 根据综合应急管理的要求重新排序并形成有机的权力整合， 使得权力叠加真正形成化学反应， 是今后一段时期内面临的重要挑战。
（四） 相关法律修订问题
在应急管理部统合了多部门应急职能的背景下， 突发事件应对的法律法规在适用范围、工作责任主体、事件等级确认等方面存在许多新的问题， 需要重新厘定。同时， 职能整合以后， 应急管理的全过程被置于一个综合管理机构之中， 需要统一的法律规范作为行政依据。然而， 现行的应急管理相关法律是按照单灾种分部门的立法模式形成的， 只是指明了相关突发事件发生后如何应对， 缺乏对综合管理中各个法律规章如何相互衔接配合的相应规定。需要尽快实现法律法规的融合衔接， 为优化协同高效的综合应急管理提供适用的法律依据。规范的制度运行有赖于法律体系的健全与完善， 只有现有法律体系根据应急管理的新变化进行适应性调整， 并强化冲突法律间的整合， 才能为应急管理工作提供有力的法制保障。因此， 做好应急管理法律体系的修订工作， 是当前深化应急管理体系改革的重点。
三、新时代应急管理研究的重点议程
实践领域的新趋势与新问题， 总是为知识生产提供了最鲜活的素材。高品质的知识供给首先意味着对实践动向的恰当解释， 能够提炼出其中的规律性特征。我们的应急管理研究要充分回应真实的公共生活， 对风险事件的发生机理和政策选择提供符合经验的学理阐释， 同时又要回答更高水平的应急管理如何实现这一重要的实践问题。在趋势与挑战相互交织的变革场景中， 我们至少需要在以下五个议题上进行更多反思与拓展。
（一） 公共安全治理框架下的应急管理体系重构
广义的应急管理主题讨论， 涵盖了风险、灾害、危机、突发事件等概念群， 这些不同的学术名词之间有区别、有联系， 有不同的指向、也有共同的特征。在总体国家安全观的理念图景中， 这些讨论都被置于公共安全的整体架构之中， 甚至应急管理“在本质上可以被界定为‘公共安全治理’”[9].公民个体的安全体验， 在新时代美好生活的需求体系中占据着越来越重要的地位。应急管理新体系重视突发事件的事前、事中、事后的全过程管理， 这意味着不论是风险的评估和预防， 还是突发事件的紧急处置以及事后的恢复与组织学习， 都从属于公共安全治理体系。从公共安全治理全局的角度审视应急管理活动， 已成为实践部门新的行政理念， 它要求我们的知识生产重塑和升华相关理论基础， 从美好生活需要与公共安全全过程的角度展开和拓展应急管理的研究议题。因此， 将应急管理放入公共安全体系中考察， 把握其中的理念演进与制度变迁， 是回应新时代应急管理体系变迁的重要研究面向。
（二） 应急管理的组织变革经验与流程再造路径
新部门的运行， 最直观的变化是机构体系的革新。应急管理部打造了新的组织架构， 根据应急管理发展形势的需要对部门组成与职能体系进行了删减、整合与创新。这种科层结构特征的变化， 是公共管理学科讨论组织变革与流程再造时涉及的重要现象。当前， 应急管理部的“三定方案”已经出台， 各省级行政区已全部完成机构改革方案的制定， 地方应急管理机构的“三定方案”已陆续进入公众视野， 为组织变革视角中的应急管理知识生产提供了鲜活的实践场景。同时， 应急管理新体系重视突发事件的全过程， 将应对流程上的分阶段职能进行统合， 形成了相互衔接且可循环的管理闭环。可以说， 应急管理部的运行， 为突发事件应对的流程再造问题提供了新的实践方案。同时， 深化相关主题研究， 不仅以阐明应急管理的组织与流程为目标， 更加深远的意义在于， 通过应急管理的问题建构、职能整合与流程设计， 探讨现代公共组织在不确定性治理环境中的变革与发展。转型背景中的公共管理， 面临着更多充满复杂性与不确定性的治理环境， 这种不确定性最直接的体现莫过于风险情境。因此， 应急管理的科层结构与流程分析， 总体上为我们分析不确定性公共管理提供了抓手。从这一点上看， 也是我们从应急管理走向公共安全治理、进一步讨论公共治理能力的一个重要路径。
（三） 应急管理中的协调联动新问题与新思路
“我国突发事件不断表现出复合型的特点， 应急管理体系不断暴露出综合协调难的特点， 并逐步演化为阻碍社会经济发展的突出问题。”[10]综合协调， 一直是突发事件应对的重要难点。面对这一难题， 新的应急管理体系做出了诸多回应。如前文所述， 升级行政权威， 聚合更多行政资源， 以职能为导向整合部门关系， 提升专业性， 坚持常态化……这些措施都有力改变了单灾种分部门应对突发事件的总体局面。传统应急体系中， 不少同一灾害应急职能分散在众多部门中， 现在将其统合成一个综合性管理机构， 原有的大部分协同问题将不复存在。但这并不意味着既有的问题获得了终极解决方案， 因为协同的复杂性并非现有的职能整合能够完全解决。首先， 应急管理的权力重组在实践中尚需一个逐渐磨合与规范的过程， 职能间组合后的有机性尚待检验。其次， 应急管理自身的复杂性与不确定性决定了应急管理机构仍旧面临同其他部门的综合协调问题。新的应急管理机构成立后， 其内部组成部门、规章制度、人员编制等会更趋复杂， 所以， 内部各部门需要在横向与纵向进行交叉协调。新的应急管理机构与公安部门、卫健委、政法委、交通运输部门等如何协同， 需要进一步探索与改革。同时， 这种协同应当是广义的， 政府、市场、社会关系的深刻命题理应在应急管理的知识生产中得到体现， 这既符合完整的应急管理事实， 更有助于将应急管理的协调联动问题推向更加广阔而真实的研究图景。结合应急管理新形势与新的体制特征， 分析突发事件的组织协调与联动问题， 应当在较长一段时期内作为应急管理研究的重点领域。
（四） 应急预案的规范化建设与适应性变革
应急预案， 是应急管理研究的重要窗口。在现有的应急框架下， 预案设置的科学性与合理性以及预案体系的管理， 对突发事件应对的有效性具有重要价值。实际应急过程中， 部门响应与预案设定之间的不一致时有发生。当然， 应急响应与预案设定保持高度一致性并不是判断应急效果与政府应急能力的标尺， 但规定的响应程序、部门间关系与具体响应的实际情况发生差异的内在机理却蕴藏着有关知识生产的重要价值。例如， 实际响应与预案设计发生偏差， 是预案设计的问题还是预案执行面临的体制难题？发生的偏差意味着什么样的科层运作法则？系统而深入地对这些问题进行解释， 尤其是对背后科层体系运作逻辑的挖掘， 是应急管理研究应该承担的知识使命。当前， 预案管理体系仍存在较多问题。比如在事件等级的规定方面， 总预案将突发公共事件分成四级， 并对不同层级的应急响应做出了规定。而大多地方政府在预案体系建设中， 也对其进行事件分级， 造成了政府体系中存在复杂的分级标准。同时， 预案体系“上下一般粗”及区域差异等问题为预案的修订、管理带来了难度。加之新的制度体系正在确立， 旧预案中的提法与规定等与之存在冲突， 需要逐步调整与完善。应急管理研究要充分回应这些真实困境和实践需求， 为深化应急预案改革提供知识供给。
（五） 技术创新同制度逻辑的衔接与融合
应急管理体系的变迁处在一个新技术飞速发展的时代环境中。新技术的进步， 总是历史前进的重要推力， 它给人类生活带来了深刻影响。以大数据为核心的技术革命， 正日益改变着现代社会的生活方式与治理理念。大数据为风险评估、预警、应急处置、灾后恢复等提供了全方位、多层次的技术支撑， 它的出现为应急管理的结构变化与功能升级提供了诸多可能。加强大数据在应急管理应用方面的前沿研究， 尤其是对多灾种灾害耦合分析、地理数据一体化等方面的探索， 对相关理论与实践都将大有裨益。与此同时， 技术逻辑对组织变革的积极作用， 从来就不是一个自发的逻辑过程， 否则就不会在大数据概念提出多年后， 信息孤岛、数字壁垒等信息难共享、难公开的问题依旧具备较强的讨论热度。因此， 反思技术理性与组织逻辑间的冲突， 找到工具与价值间的平衡， 对应急管理而言， 依旧任重而道远。
参考文献
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