摘要：当前我国正处在城镇化加速发展时期， 大量农村人口进入城镇， 一方面改变了城镇原有的人口结构， 为城镇经济与社会发展注入了新的增长动力；另一方面城镇人口规模急剧膨胀导致城镇原有的公共资源严重不足， 尤其是城镇教育资源短缺已成为阻碍城镇化发展的桎梏。这一现状对城镇原有的社会治理模式提出了挑战， 住房“租购同权”政策因势出台。虽然各地实施情况多不尽人意， 但该政策带来的社会治理领域的一次重大变革却可能影响深远。在城镇化进程不断推进的今天， 城镇人口中流动人口所占比重加大， 租房行为已成为一种现实选择。“租购同权”政策不仅仅是改变承租人的地位， 其变革意义更在于成为促进公共服务均等化从而实现社会公平的重要抓手。“租购同权”是社会管理到社会治理的具体实践， 也是对承租人权利的一次有益探索。
关键词：社会治理； 租购同权； 公共服务均等化； 社会公平；
一、问题的提出
我国住房保障制度自20世纪90年代住房商品化改革以来， 随着党和政府以民生为重点的社会建设而不断完善。住房保障制度作为房地产市场领域去商品化的产物， 在一定程度上满足了民众在居住方面的需求， 从而部分地缓和了社会矛盾。在社会分化的大背景下， 住房领域里的分化愈来愈明显， 突出表现为城市之间的分化。自2013年以来， 我国房地产市场风声鹤唳， 从二三线城市房屋价格的下跌到一线城市的房价松动， 房地产市场的区域分化明显。以北京、上海、广州、深圳为代表的一线城市住房供给仍然相对不足， 三四线城市的住房需求远远小于住房供给， 住房库存不断增大， 不少城市去库存化周期平均达到14~16个月[1].2016年以来， 针对热点城市房价过高、上涨过快与三四线城市存量住房规模过大的现象， 我国的调控政策更加注重因城施策[2].因城施策的背景在于我国城市间以及同一城市不同区域发展的不均衡， 这种不均衡将影响我国商品房价格的变化， 因此对商品房价格的分析必须分线、分市、分段、分类、分型[3].与商品房市场休戚相关的住房保障政策， 将随之发生变化， 按照“城市-农村”、“中小城市-超大城市”四个世界来看， 我国今后住房保障的重点难点在商品房价格较高、远超居民支付能力的超大城市。这些大城市一方面土地市场饱和， 另一方面阶层利益固化， 并且由于这些城市在公共资源上占优， 吸引了大量的外来人口， 城市人口的增加会带来相关的问题， 尤其是住房保障方面的问题。
2017年作为特大城市代表的广州发布《关于印发广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》， 为加快构建租购并举的住房体系， 推动住房租赁市场快速发展， 率先明确提出住房“租购同权”.随后， 武汉、成都等城市也先后出台住房“租购同权”的相关政策。时值今日， “租购同权”政策提出已过去一年多， 一度引起了社会各界的广泛热议， 但热度已逐渐退去。笔者认为， 住房“租购同权”的意义不在政策本身的效果， 而在政策体现的社会治理精神， 即经济体制改革导致社会结构的分化， 通过社会治理创新满足人民群众的需求， 从而保障和改善民生， 实现发展成果更多更公平惠及全体人民。住房“租购同权”政策， 既是对“房子是用来住的、不是用来炒的”思想的有效落实， 同时， 更是全面深化改革， 推崇社会治理创新的一种探索， 值得关注。
二、住房“租购同权”政策的产生背景
（一） 城镇化要求社会结构转型
改革开放以来， 伴随着工业化进程加速， 我国正处在城镇化加速发展时期， 大量农村人口进入城镇， 一方面改变了城镇原有的人口结构， 为城镇经济与社会发展注入了新的增长动力；另一方面城镇人口规模急剧膨胀导致城镇原有的公共资源严重不足， 尤其是城镇教育资源短缺已成为阻碍城镇化发展的桎梏。这一现状对城镇原有的社会治理模式提出挑战。
当前， 我国正处于从“传统社会”逐步转向“现代社会”的转型时期， 一方面， 在市场经济体制的确立和逐渐完善的过程中， 我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就；另一方面， 与经济发展相比， 我国社会结构滞后于经济结构大约15年， 不少学者认为我国社会阶层已发生了明显的变化， 并对此进行了比较深入的理论研究[4]4, [5]5, [6]8.其中有代表性的如孙立平的“断裂社会”理论、陆学艺等人的中产化现代社会理论、李路路的结构化理论、李强和李培林的碎片化理论等[7].社会学界关于中国社会分层结构现状的不同看法， 大致可以分成两类：一类是较为乐观的看法， 即工业化和城市化为社会成员提供了上升流动的机会， 我国的社会阶层结构正在形成一个以中间阶层为主的现代社会阶层结构。另一类看法是中国改革后社会阶层关系出现了“断裂”, 社会地位的差距将上层社会和底层社会相互隔绝。由于我国经济体制改革的背景是基于城乡二元经济结构的对立， 改革后我国社会日益分裂成为“城市-农村”、“中小城市-超大城市”四个世界[8].可以达成共识的是：我国的经济体制改革导致了社会的分化。这种分化的直接结果是资源分布的高度不均衡并由此造成社会的不稳定， 从而影响我国的发展。由此将有可能带来如民生问题、社会公平正义问题、社会矛盾问题等一系列社会问题， 长期来看不利于我国经济社会的健康稳定发展。
（二） 住房“租购同权”顺应社会发展趋势
住房“租购同权”政策的意义在于打破房屋产权本身附着的教育、医疗、养老等权利体系， 从而回归房屋的居住功能， 顺应社会发展趋势。在我国城市， 房子与户口捆绑在一起， 成为居民在当地是否能完全享受教育、就业、医疗等基本公共服务权利的前置条件[9].基本公共服务权利从本质上来看， 具有非排他性和非竞争性的特点， 这种特点彰显其公共性， 即任何公民都有权享受公共服务资源的权利。由于我国二元经济社会的差异以及城市化进程中城市发展的不均衡， 各地的公共服务资源分布极不均衡， 例如教育、医疗等优质公共资源往往集中在少数大城市或城市的部分核心区域。这些优质公共资源的稀缺导致国家向公民分配公共资源时通常采用房子与户籍相结合的方式作为分配的依据， 人们逐渐接受并习以为常通过购买房屋享受城市的公共福利资源。户籍加房子的分配方式实际上是政府利用行政手段分配公共资源。不难理解， 在市场经济条件下， 社会中的富裕人群比贫困人群更容易取得住房产权， 政府的这一分配方式实际上会造成社会的贫富代际转移， 在先赋性 （即与生俱来、无需努力便获得的） 地位方面， 富裕人群的后代比贫困人群的后代更容易享受优质的教育资源等， 导致当代人不公平的同时将这种不公平向下传递。基于住房产权基础上的分配方式无疑使公共资源丧失了“公共性”, 成为了少数人的排他性、竞争性的私人产品。住房“租购同权”的提出， 其意义在于恢复公共资源的“公共性”, 通过剥离附着在产权房屋基础上的公共权益， 使得全体公民都有权享受公共资源的权利， 尽管这种权利的实现仍然有一个过程。
从市场主体平等的角度来看， 同权意味着向相对弱势一方的“租方”赋权， 其目的在于彰显公共服务的无差别化对待特点。当租房者和购房者在公共资源权利方面的利益存在冲突时， 能够一定程度上改善租房者的不利境遇。以往租房难以享受公共资源的原因在于其没有住房， 住房产权是这种不平等背后的根源， 所有公共资源分配的矛盾实际上都集聚在住房本身， 这无疑剥离了住房的居住功能， 使其承载过多的资源分配功能。住房“租购同权”的提出， 意味着去除捆绑在住房产权上的各种权利体系， 将公共资源的矛盾由住房本身转移到政府提供公共服务的水平上来。政府的这种转变体现了现代治理精神， 即政府开始正视因公共资源稀缺导致的分配不公平问题， 而不是任由这种不公平成为房价过快上涨的推手。
因此， 住房“租购同权”的意义应该不仅仅在政策本身， 其所体现的现代社会治理精神意义重大。它是对回归住房居住功能的一次重要尝试。通过打破房屋产权本身附着的教育、医疗、养老等权利体系， 一方面赋予全体公民 （无论是否有房） 都有参与公共资源分配的权利， 另一方面“租购同权”作为一种制度创新， 将会倒逼公共资源分配的改革， 有利于社会公平正义的实现。住房“租购同权”将打破教育资源等公共资源与房地产市场之间的藩篱， 使流动人口的子女的受教育权亦能通过租房来获得。
（三） 我国社会主要矛盾发生变化导致治理目标的转变---由“寡”到“均”
我国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”.建国初期至改革开放前， 我国经济上一穷二白， 有限的资源通过国家行政控制的方式主要用于发展军事事业， 国家的首要任务是�卫革命先烈用鲜血换来的民族独立和主权完整。在当时的历史条件下， 原因在于“寡”:即物质资源的极度匮乏， 重工业的发展消耗了大部分资源， 整个国家范围内难以提供满足人们生活需要的丰富的物质资源， 人民的物质文化生活水平低下， 面临的重要问题是温饱生存问题。改革开放以来， 我国人民物质文化生活得到极大改善， 物质文化生活需要得到充分满足。具体表现为我国社会的生产力水平显着提高， 已基本解决了13亿人口的温饱问题， 总体上达到了小康水平[10].
社会生产的迅速发展为满足人民更高物质文化需要创造了物质条件和社会条件， 根据马斯洛的需求理论可知， 人的需求层次是不断递增的， 当温饱等低层次的需求得到满足后， 人的需求层次便提高了。表现为在满足物质文化生活基本需要的基础上， 人民要求平等参与、平等发展权利得到充分保障， 依法享有广泛权利和自由， 如知情权、参与权、表达权、监督权等；要求享有更加完善的社会保障体系、更加高效的社会治理体系[11].我国改革开放在经济领域的巨大成就， 使得人们需求从满足基本的温饱向更高层次的美好生活的向往发展。从满足基本生存的角度来说， 这是一种进步。同时， 由于我国社会建设落后于经济建设， 人民群众不能平等地享受丰硕的改革成果， 特别是医疗、教育等公共资源的分配。俗语“不患寡而患不均”揭示了这种转变可能带来新的风险， 即发展的不平衡造成公平感的缺失从而导致社会矛盾的凸显， 以至于影响“两个一百年”目标的实现。住房“租购同权”政策的提出， 实际上是改革长期横亘在居民与城市公共服务之间的户籍管理制度。其深远意义在于改变计划经济时代的城市行政管理体制， 打破户籍作为居民享受公共资源的唯一标准， 将公共服务的覆盖对象由户籍居民扩展到全体居民， 实现人民群众均等享有改革成果的美好愿望。这个改革过程是实现社会善治的过程， 是促进社会公平正义维护最广大人民根本利益的过程。
三、住房“租购同权”政策的权利目标
（一） 住房“租购同权”的内涵
所谓住房“租购同权”, 指租房居民与买房居民享有同等权利。住房“租购同权”的法律实质是赋予房屋的承租人和所有权人在基本公共服务领域内相同的权利[12].从社会政策的角度来看， 住房“租购同权”是政府通过对房屋承租人赋能从而保障房屋承租人与所有权人在民生领域具有同等的权利。因此， 可以从承租人享有的权利体系来理解住房“租购同权”的内涵。
在房屋租赁关系中， 承租人以提供租金为义务取得在约定期限内出租人的部分所有权， 用于满足住房需求。因此， 住房“租购同权”的主要内容是基于出租人让渡的部分所有权。换言之， 租房者和购房者在“租购同权”体系中是部分同权而非全部同权。部分同权体现了法律的公平原则和权利与义务原则。众所周知， 购房和租房所付出的成本是不同的， 有些购房者为了取得房屋所有权可能花费其全部积蓄甚至负债， 相对而言， 租房者承担的经济压力小得多。因此， 住房“租购同权”不可能是全部同权。
从住房“租购同权”政策的设计目标看， 其目的是解决居住问题， 并希望在房价高昂的今天， 通过赋予租房者一定的权限， 抑制其买房需求， 从而在一定程度上起到稳定房价的作用。由于住房既具有消费的特点又有投资的特点， 显然， 住房“租购同权”的内容主要是基于住房的消费属性-居住功能， 即购房者和租房者在住房消费需求的权利方面是同等的。这种基于满足居民住房需求之上的公共服务领域同权的前提是居住证制度改革。住房“租购同权”是对居住证制度改革进程中承租人享受公共服务权利的历史性突破所进行的抽象概括。
（二） 住房“租购同权”同什么权
住房“租购同权”, 同什么权？如前所述， 主要是基于社会治理视域下住房承租人应享有的权利体系。社会治理的目标在于促进全体社会成员公平合理地共享发展的权利、机会和成果。住房“租购同权”是国家治理现代化从客观指导思想到实际操作层面的具体实践， 亦是从居住这一民生角度对建立共建共治共享社会治理格局的有效落实。笔者认为， 应该从宏观和微观两个维度来探讨租购同权的内容。
从宏观角度来看， 住房“租购同权”关注社会的公平正义问题， 目的在于尊重和保障人民群众的合法权益， 通过赋予承租人权利， 以实现社会治理的主体和客体均是全体人民， 保障社会治理过程中的全民参与性， 达到全体人民共享社会治理成果的目标， 实现人的全面而自由的发展[13].
从微观层面而言， 住房“租购同权”主要是实现平等权和发展权。
1. 平等权。
平等权是公民的基本权利， 是宪法原则最核心的体现， 同时也是现代社会最为重要的标志之一。基于购租并举的住房制度理念和居住证制度进行改革， 住房“租购同权”强调拥有合法稳定住所的承租人通过申领居住证享受居住地基本公共服务， 包括但不应当限于义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务等。其展示了宪法对公民平等享有政治、经济、文化和社会各方面权利的保护， 也深刻体现了宪法的人权保障功能在国家政策和法律制度中的发展。同时， 租赁居民可以享受与本地及房产居民相同的社会公共服务， 能够进一步消解户籍制度给公民迁徙造成的束缚与隔离， 宪法上默示的公民迁徙自由有了更为实质性的保障[14].
2. 发展权。
个人发展权的实现是基于国家发展的前提之下。关于发展的含义或者指标在经济发展的初期主要依赖于国内生产总值 （GDP） 的增长。GDP的增长夯实了国家层面的物质基础， 却可能造成个人层面的分配不均等， 即基于市场经济体制下理性人的行为选择模式导致富人和穷人的分配不平均， 包括个人财富以及教育、医疗等公共资源的分配明显有利于某一 （富裕） 群体。人的本质从现实性来看它是一切社会关系的总和[15]135.个人的发展离不开社会对其支持， 国家 （社会） 提供的教育等公共资源是实现个人发展的必要条件。现有的公共资源分配体制造成个人作为社会成员在发展起点上的不平等， 在我国， 发展机会的不平等已成为实现个人发展的主要障碍[16].租购同权的具体内容是基于个人发展权基础上的权利体系， 在现阶段， 主要是基于未成年子女的受教育权利， 即租房者和购房者就子女受教育方面享有同等的权利。随着改革的深入， 租购同权的内涵可以不断丰富， 其权利的内涵围绕着个人发展所需的社会支持而扩大。
四、住房“租购同权”政策的实施现状及其困境
（一） 住房“租购同权”政策实施现状
1.“租购同权”政策的目的。
（1） 缓解一线城市的购房压力。目前， 北京、上海、广州、深圳等一线城市集中了我国最优质的政治资源、商业资源、教育医疗资源、人力智力资源的优势， 吸引了大量人才涌入。由于人口密集、土地资源稀缺等因素， 导致房价一直居高不下， 甚至出现暴涨的非理性现象[17].从2016年开始， 深圳房价上涨高达82.4%, 涨幅名列一线城市乃至全国第一。北京五环住房均价进入“六万元时代”, 总价则迈入“千万元时代”.多地出现“一房难求”、“望房兴叹”的局面[18].一线城市房价持续增长的一个重要原因是购房的刚需。这种刚需的背后原因是与房子捆绑的权利体系。在中国， 房产上附着子女教育、医疗、就业、养老、社会保障等多项权利。因此， 在中国， 房子不仅是用来住的， 而且很多时候也意味着能否享有当地基本公共服务的权利。面对疯涨的房价以及所采取的限购等措施带来的后果， 2016年中央经济工作会议提出“房子是用来住的、不是用来炒的”.这一论断具有以下意义：第一， 深刻诠释了房子的本质功能， 即居住功能。第二， 表达了中央调控房价以满足居民居住需求的决心。第三， 通过相应的政策限制房子的其他功能， 突出住房的居住功能。在房价持续增长的一二线城市， 政府为了实现稳定房价采取限购等手段干预居民的购房行为， 迫使居民考虑租房行为。由于我国的相关法律规定只注重保护住房的产权， 租房者难以享受与购房者一致的权利， 导致的后果是人们宁可承担巨大的代价仍然踊跃购房， 结果购房者既成为高房价的受害者， 同时也是导致高房价的直接推手。提出住房“租购同权”, 虽然可能短期内无法全面覆盖所有租房群体， 但至少可以起到一个引领和示范作用。通过政策目标逐步转变人们的观念， 使人们从被迫接受租房到主动采取租房手段满足居住需要， 从而降低一线城市的购房刚需， 缓解购房压力。
（2） 改变我国个人住房租赁市场的现状， 大力发展住房租赁市场。我国住房制度改革以来， 住房销售市场蓬勃发展， 而住房租赁市场却一直处于落后状况。根据国家统计局数据， 2015年全国房地产开发企业房屋出租收入为1600.42亿元， 而住房销售收入却高达65861.30亿元， 前者仅为后者的2.43%[19].一方面， 个人住房租赁市场本身发展薄弱、乱象丛生， 租房者的基本权益难以得到有效保障；另一方面， 大城市新增的人口特别是流动人口处于既不愿意租房， 同时又没有能力购房的尴尬境地。当前， 住房租赁市场发展不完善、不规范， 存在总体规模小、租赁双方权利义务不对等、市场秩序失范、配套政策不足等问题。住房租赁市场发展落后导致其对商品房产权市场的补充作用较弱， 难以满足大城市高房价下居民的住房需求。当前住房租赁市场存在的问题主要是住房租赁市场总体规模较小， 难以满足居民租房需求。构建租售并举的住房市场成为新一轮住房体制改革的重要目标， “租购同权”的提出成为住房租赁市场建设的破局之举。2016年国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中首次提出：“以满足新市民的住房需求为主要出发点， 建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度”;国家“十三五”规划纲要则进一步明确了建立租购并举的住房制度为主要方向深化住房制度改革。在此背景下， 一些地方政府把“租购同权”作为促进住房市场“租售并举”的新举措。
2. 实施现状。
2017年7月， 住房和城乡建设部会同国家发改委、财政部等八部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》， 正式将广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市确定为全国发展租赁市场的试点城市。政策具体目标由各试点城市根据自身实际情况制定， 如广州的政策规定， 赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益， 保障租购同权；保障承租人健康安全居住和稳定的居住权。南京结合实际情况， 适时出台符合条件的承租人享受与本地居民同样的基本公共服务政策措施， 建立承租人在义务教育、基本医疗、公共卫生等方面的权利清单， 逐步实现租购同权。
总的来看， 住房“租购同权”政策实施情况并不乐观， 离政策初衷相距甚远。具体来说：一是准入门槛高， 政策普惠程度低。试点城市大多有较严格的门槛限制， 只有符合本市户籍、人才绿卡等条件的人群才享有住房“租购同权”的权益， 教育等资源的分配仍与户口挂钩， 不是完全的“租购同权”.如广州规定“租购同权”的租房人必须具有广州户籍、持有人才绿卡以及符合积分政策的要求， 从政策覆盖方面来看， 未全面覆盖一般的外来务工人员。二是对优质教育资源如何分配未作具体规定。各试点城市在具体政策上虽然都提出了“租购同权”, 但在入学权利方面仅规定了租户享有义务教育的权利， 没有进一步说明在学位稀缺情况下如何平衡租房者和购房者的利益冲突， 在实际操作中， 优质学区仍实行排位制度， 租房者难以与购房者竞争， 同权实际上是一句空话。
（二） 面临的困境
1.相关法律法规不完善。
迄今为止， 我国尚未专门针对住房租赁市场出台相关的法律法规， 住房租赁市场法律法规长期缺位， 租房人合法权益得不到保护。《合同法》作为当前租房人维护权益的重要依据， 其中并没有专门针对住房租赁合同的条款。住房租赁合同没有统一范本， 一旦产生法律纠纷， 处于相对弱势地位的租户权益更容易受到侵害， 不利于“长租”的稳定态势形成。同时， 我国也没有专门的住房租赁管理部门， 管理方式主要是社区工作人员及派出所民警上门走访， 对房屋和租客信息进行登记备案， 管理效率相对低下；对于出租人随意涨租、扣留押金、随意终止租期等侵犯租房者利益的行为缺乏监管。
2.优质教育资源稀缺， 合理分配是难题。
目前， 大多数公共服务都能公平面向所有居民， 确保其共同享有而不产生互斥、竞争状况， 租房和购房的差别并不明显；但教育资源较为稀缺， 供需存在较大缺口， 且分配相对不均衡、不合理。从全国来看， 优质教育资源集中在一二线城市， 且城市教育资源集中于部分核心区域， 优质学校学位紧张， 必须通过相应的排序机制来解决， 这一现状在短期内较难改变， 供需矛盾难以解决。因此， 一方面， 各地突破排位入学阻力较大， 需要统筹考虑购房群体的权益；另一方面， “租购同权”仅仅是改变了分配方式， 即使执行到位， 也只是从购买学区房的竞争体系， 转换为另一种竞争方式， 并没有从根本上解决实际问题。
3. 租购双方在房屋支出上的差异带来的问题。
租房者和购房者在房屋支出上存在较大的差异， 购房者的花费远远超过租房者， 按照公平的原则， 住房“租购同权”的内容仅在于公共服务的享有方面租房者和购房者具有同等的权利。然而， 购房者在购房时承担了公共服务费用的支出， 而租户并没有直接支付这笔费用。这种在房屋支出上租购双方的明显差异亦会成为落实“租购同权”的一大障碍。
五、住房“租购同权”的理念示范
从住房“租购同权”政策的实施效果看， 其理念示范意义大于实际意义[20].笔者认为， 住房“租购同权”政策的出台， 彰显了政府直面当前社会矛盾痛点的决心， 明知在当前背景下同权的艰巨性而为之， 体现了政府为改善民生问题促进社会公平而做出的积极努力。
（一） 尊重承租人的发展权利
住房“租购同权”是对承租人发展权利的一次探索。赋予承租人子女与购房人在受教育方面同权， 是社会进步的表现， 使得对于承租人的权利保障不仅是停留在作为居住的基本生存权利， 而是涉及有尊严生活所需的发展权利。一个公平正义的社会应该是一个合作的社会， 这种合作若是永久的， 即每个人都必须从社会合作所产生的利益中受惠。如果才能只是自然天赋偶然分配的累积结果， 经济与社会利益就不能简单地按照才能来分配， 需要调整制度结构以缩减社会地位和自然禀赋的差异所造成的经济收益上的不平等。这反映在发展权的实现上表现为：国家作为个人发展权的义务主要承担者， 必须通过社会安排 （政策、制度、法律） 保证社会弱势群体平等地享受发展成果。如果没有基于社会正义的制度保障， 经济发展并不必然带来普遍的政治、经济和社会文化权利的实现。发展权的核心内容是个人能力的充分开发与个性的自由发展。平等参与发展和分享发展成果是实现个人发展权的主要手段。发展权是主体参与、促进和享受发展的统一。参与有两重含义：其一， 参与不是被动地进入， 由决策者提供一个发展的机会、获得就业， 而是指主体本着积极主动的行为态度， 参与制定发展的决策， 以种种方法争取更多的发展机会和实施发展方案的行为。其二， 参与要求发展机会的均等。起点的不平等是造成发展不平衡的主要原因。社会不公的最恶方式就是对人进行等级区分并为之提供不平等的发展机会和发展条件[21].当前， 不平等的发展机会和不平等的发展结果已经成为中国社会实现个人发展权的主要障碍。在人社会化的整个过程中， 教育资源对于青少年个人发展起着至关重要的作用。优质教育资源 （人们俗称的“名校”） 因为稀缺， 往往与房屋产权捆绑， 由此产生了所谓“学区房”的概念。从某种意义上讲， “学区房”已经完全背离了房子的居住功能， 成为争夺稀缺教育资源的一种手段。
（二） 转变政府的执政理念
住房“租购同权”政策目标之一是承租人的子女和购房人的子女具有同等的义务教育方面的权利， 在现阶段要完全实现这一目标非常困难。笔者认为， 提出“租购同权”意味着政府转变执政理念， 正视我国资源分配中特别是公共资源分配的不均等化问题。现阶段的“租购同权”政策直接涉及教育资源的不均衡问题， 从社会治理角度而言， “租购同权”是政府积极作为的一种具体实践， 政府的目的不仅是为了提高承租人的地位， 更是直面我国公共资源领域不均衡现状而做出的破局之举。通过提升承租人的地位， 让其从局外人成为公共资源领域的参与者 （至少未被排除在外， 有参与分配的权利） , 实际上会倒逼相关部门的改革， “租购同权”关注的是资源的合理分配， 促进优质资源的合理流动。“租购同权”作为政府提出的改革举措， 涉及租房者和购房者以及政府等多方利益， 目的在于创新多方参与机制， 构建以规则公平、权利公平、机会公平为内容的社会治理多元主体参与机制， 培养社会成员主人翁精神， 让人民群众自己解决自己的问题， 使经济和社会改革成果能够惠及全体民众， 形成全民共建共享的社会治理新格局[22].
（三） 同权的实质是同城同权
住房“租购同权”是广州率先提出的， 属于地方治理的一种创新。由于我国城镇化发展不均衡， 城市之间的差异注定同权的内容是有地域差别的。这种地域性意味着同城、同区域的同权。这样的同权既有利于公共资源的合理流动， 保障人民群众分享改革成果， 同时能够避免因一线城市优质资源丰富而造成人口扎堆涌入的现象， 这将涉及城市户籍等制度的改革。
“房子是用来住的、不是用来炒的”.习近平总书记这句话深刻揭示了住房的本质， 即承载居民生活发展的空间。居民只要能够在房屋里长期居住， 保障其各项需求， 不必过分强调对房屋所有权的拥有， 这是从传统社会迈入现代社会观念上的重大转变， 具有积极意义。它包含着习总书记对大多数无产权居民住房问题的牵挂。住房“租购同权”理念的提出更加明确了房屋的居住功能， 只要居民合法居住在房屋里， 无论是否拥有其产权， 均可享受房屋带来的一切权利。因此党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位， 加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度， 让全体人民住有所居。”
（四） 由社会管理向社会治理转变
改革开放四十年来， 经济领域的发展要求社会领域做出相应的变革， 以达到经济社会的和谐发展。在市场经济发展初期， 由于经济不发达， 市场、政府、社会之间的关系比较机械， 政府只需承担传统意义上的管理职能。随着市场经济体制的逐步完善以及经济领域改革的要求， 市场、政府、社会之间的关系已发生显着变化。传统的强调政府管理已不适应现代社会的发展要求， 原来有些隐性社会矛盾如贫富两极分化导致的社会不公开始凸显。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建设国家治理体系和治理能力现代化， 由“管理”到“治理”, 内涵更丰富， 突出多方“共治”.治理强调“政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[23]3.从社会管理向社会治理的转变， 表现为：管理方式由命令、控制变成协商合作；参与主体由单一到多元等。这种现代治理精神要求政府积极作为， 主动为公民提供服务， 同时赋予公民积极参与的权利。从社会治理角度来看， “租购同权”可以看作是在住房领域里构建政府、市场、承租人、购房人等多方治理体系的一次有益尝试。同权实际上通过政策手段向承租人赋能， 改变其在享受子女受教育权利方面的不利地位， 这将会改变承租人的角色定位， 即由被管理者转变为治理参与者。
住房“租购同权”是一次住房政策的改变， 更是社会治理领域的一次重要观念转变， 是适应时代发展要求和积极应对新时代社会主要矛盾的产物， 需要各方面相互配合， 从治理精神和治理实践两方面共同落实， 才能真正惠及于民， 为社会善治作示范。
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